II SA/Kr 926/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 26 maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 14 grudnia 2015 r., na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., póz. 267 ze zm.) odmówił A. Z. wydania - na wniosek złożony do protokołu z przyjęcia stron z dnia 2 grudnia 2015 r. - kserokopii dokumentów tj. "akt laboratorium gruntu na budowie przy [...] wynikających z normy wibracyjnej oraz kopii wpisu do dziennika budowy przy ul. [...] z lutego 2015 r. oraz 13 i 14 października 2015 r. odnoszących się do wprowadzonych wibracji." W uzasadnieniu organ podał, że pod znakiem: [...] [...] prowadził w trybie skargowym, uregulowanym w dziale VIII ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, czynności wyjaśniające w sprawie skargi A. Z. w sprawie nieprawidłowości przy prowadzeniu robót budowlanych w K. przy ul. [...]. Przedmiotowe czynności zostały zakończone udzieleniem skarżącemu A. Z. odpowiedzi, na podstawie art. 237 § 3 w związku z art. 238 § 1 k.p.a. W związku jl ww. skargą zostały, pod odrębnym znakiem przeprowadzone z urzędu, czynności kontrolne, dotyczące robót budowlanych realizowanych przy ul. [...] w K.. W ramach ww. czynności kontrolnych kierownik budowy przedłożył arkusz pomiarów drgań, dokonanych przy ul. [...] w K.. Organ nie dysponował w aktach czynności kontrolnych kopią dziennika budowy kontrolowanych robót budowlanych przy ul. [...] w K.. Organ wyjaśnił, że do kontroli realizowanej na podstawie przepisów art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania przepisy odnoszące się do akt sprawy administracyjnej. W związku z powyższym uprawnienie, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. nie może w przedmiotowej sprawie realizowane. Dotyczy ono bowiem jedynie postępowania administracyjnego, a w przedmiotowej sprawie nie toczyło się i nie toczy postępowanie administracyjne. Do akt postępowania skargowego znak: [...] [...] nie mają zastosowania art. 73 - 74 k.p.a., gdyż akta postępowania skargowego są dokumentami o charakterze wewnętrznym. Uzasadniając fakt wydania postanowienia o odmowie organ odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt: II SAB/Sz 27/14. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł A. Z.. Wyjaśnił, że jego zawiadomienia miały za zadanie wszczęcie postępowania administracyjnego celem uniknięcia strat spowodowanych przez zastosowanie niewłaściwych technologii budowlanych w terenie zabudowy zwartej. PINB w K. niezgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego oraz prawem budowlanym potraktował zawiadomienia jako skargi. W ocenie odwołującego, organ winien zażądać wyników pomiarów akredytowanego laboratorium geofizycznego (certyfikowanego). Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 maja 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 oraz art. 74 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że art. 73 k.p.a., stanowi konkretyzację prawa dostępu do akt, które jest zagwarantowane w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP i jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią jeden z istotnych elementów zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Dalej MWINB podkreślił, że uprawnienia określone w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługują wyłącznie stronie oraz uczestnikom postępowania na prawach strony. Tym samym brak jest wystarczających podstaw do uznania, iż każdy obywatel może żądać od organu administracji publicznej udostępnienia będących w jego posiadaniu akt sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy ustalił, że przed organem l instancji pod znakiem ROiK [...] prowadzone były czynności wyjaśniające w trybie skargowym w sprawie skargi A. Z. w zakresie nieprawidłowości przy prowadzeniu robót budowlanych przy ul. [...] w K., które zakończyły się udzieleniem skarżącemu odpowiedzi na podstawie art. 237 § 3 w związku z art. 238 § 1 k.p.a. W związku z ww. skargą pod znakiem [...] [...] PINB przeprowadził czynności kontrolne z urzędu w zakresie robót budowlanych przy ul. [...] w K.. W aktach ww. czynności kontrolnych brak jest oryginału lub kopii dziennika budowy przedmiotowych robót budowlanych. Zalega w nich natomiast przedłożony przez kierownika budowy arkusz pomiarów drgań dokonanych przy ul. [...] w K.. MWINB w K., wskazując na specyfikę postępowania skargowego, podał, że organ nie załatwia sprawy (te podlegają załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej) lecz skargę, nie występują w nim strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. a jedynie skarżący, a organ podejmując czynności wyjaśniające nie ma obowiązku ani, co ważniejsze uprawnienia, do zapewnienia czynnego w nich udziału skarżącego, przez co należy rozumieć tak uczestnictwo w kontroli, jak i zapoznawanie się z zebranym materiałem pomocniczym. Natomiast działając na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, a zatem w zakresie merytorycznym swoich kompetencji organ nadzoru budowlanego posiada określony w art. 81 u.p.b. zarówno obowiązek sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów tego prawa, jak i uprawnienie do dokonywania czynności kontrolnych przy wykonywaniu obowiązków. Prowadząc czynności kontrolne zmierzające do ustalenia zasadności skargi, a zatem działając kontrolnie z urzędu -organ nie ma ani obowiązku ani uprawnienia do dopuszczania do udziału w kontroli osób nieuprawnionych. Tym samym ustalenia dokonane w trakcie kontroli mają charakter wewnętrzny, natomiast uzewnętrznienie dokonanych ustaleń może nastąpić np. poprzez wydanie zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi. Kontroli, o której mowa powyżej nie należy utożsamiać z oględzinami jakie organ przeprowadza w trybie przepisu art. 85 k.p.a. W aktach postępowania skargowego winna znajdować się wyłącznie skarga oraz zawiadomienie o sposobie jej i ewentualnie inna korespondencja prowadzona pomiędzy organem a skarżącym. Dodatkowo organ II instancji zastrzegł, że akta zarówno postępowania skargowego jak i kontrolnego są dokumentami o charakterze wewnętrznym i nie można ich utożsamiać z aktami postępowania administracyjnego, których zasady udostępnienia oraz formę odmowy regulują przepisy art.73-74 k.p.a. Dlatego też skoro pomiary drgań dokonane przy ul. [...] w K., których udostępnienia żąda A. Z. dotyczą postępowań kontrolnych w ramach działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego z urzędu, to brak jest możliwości ich udostępnienia w trybie art. 73 k.p.a. Ponadto brak jest w aktach postępowania skargowego oraz czynności kontrolnych kopii dziennika budowy a co za tym idzie brak jest możliwości jego udostępnienia. A. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, domagając się udostępnienia akt sprawy. Skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie, wskazując, że zawiadomił organ nadzoru 3 budowalnego w związku z podejrzeniem, że roboty budowalne przy ul. [...] są wykonywane w sposób niezgodny z prawem budowalnym. W ocenie skarżącego, organ wykazał lekceważące podejście do swoich obowiązków, a brak udostępnienia akt sprawy może być próbą zaciemnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. póz. 1396) - zwanej dalej p.p.s.a. - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich, nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn które zostały w niej podniesione lecz z powodów, które sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności wykazała bowiem, że zarówno 4 zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, a w rezultacie nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Przedmiotem podjętego w sprawie rozstrzygnięcia była odmowa udostępnienia A. Z. kserokopii dokumentów tj. "akt laboratorium gruntu na budowie przy [...] wynikających z normy wibracyjnej oraz kopii wpisu do dziennika budowy przy ul. [...] z 2 lutego 2015 r. oraz 13 i 14 października 2015 r. odnoszących się do wprowadzonych wibracji." Dla oceny wniesionej skargi istotne są następujące ustalenia. Skarżący w dniach: 13 października 2015 r., 14 października 2015 r., 15 października 2015 r., a także 12 listopada 2015 r. w formie wiadomości e'mail, telefonicznie oraz pisemnie informował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. powiat grodzki o nieprawidłowościach jakie - w jego ocenie - miały miejsce przy prowadzeniu robót budowalnych na posesji przy ul. [...] w K.. Powyższe zgłoszenia zostały zakwalifikowane przez organ jako skarga z art. 227 k.p.a. W dniu 14 października 2015 r. organ przeprowadził czynności kontrolne w miejscu prowadzenia robót budowlanych tj. na terenie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego "K. N." przy ul. [...] w K.. Kontrola wykazała, że roboty budowlane prowadzone były w oparciu ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 29 maja 2015 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami wraz z infrastrukturą techniczna i komunikacyjną, garażem wbudowanym, naziemnymi miejscami postojowymi oraz zagospodarowaniem terenu (...)", położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz cz. dz. nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., następnie przeniesioną na rzecz nowego inwestora decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...]/[...] z dnia 7 września 2015 r., znak: [...] [...] Inwestor zgłosił w organie zamiar rozpoczęcia robót budowlanych, a inwestycja jest prowadzona pod nadzorem osób uprawnionych do pełnienia samodzielnej funkcji w budownictwie. W dniu kontroli były wbijane słupy stalowe o długości około 7,5 m, będące elementami ścianki berlinki wykonywanej, jako zabezpieczenie wykopu dla nowo wznoszonego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Prowadzony był również monitoring drgań wywołanych wbijaniem słupów stalowych. Do akt sprawy (znak: [...]) pozyskano wyniki pomiarów wykonywanych w dniach 13 i 14 października urządzeniem typu Vibra (wraz z dokumentacją zdjęciową), a także projekt pn. "zabezpieczenie skarp wykopu dla inwestycji budowalnej "K. N." przy ul. [...] w K.". Organ stwierdził, że wartości odczytów nie przekraczały przyjętej (jak dla obiektów zabytkowych) wartości granicznej. Ponadto kierownik budowy złożył również pisemne oświadczenie co do prawidłowego przebiegu ww. robót budowalnych. Dokonane ustalenia nie stanowiły, w opinii organu nadzoru budowlanego, podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżący został poinformowany o zakończeniu czynności w piśmie z dnia 23 listopada 2015 r. (akta znak: ROiK. [...]) W dniu 2 grudnia 2015 r. skarżący do protokołu przyjęcia stron złożył wniosek o udostępnienie kopii wpisu do dziennika budowy z dnia 2 lutego 2015 r. oraz 13 i 14 października 2015 r. oraz akt laboratorium gruntu. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięcia kwestionowanego przez skarżącego ma wyjaśnienie jaki jest charakter czynności kontrolnych przeprowadzonych w trybie ustawy Prawo budowlane. Otóż art. 81 ust. 4 stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Uszczegółowieniem powyższej regulacji są przepisy zawarte w art. 81 a i art. 81 c ustawy. Należy wyjaśnić, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru.budowlanego leży co do zasady ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich 6 czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków Postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., II OSK 1100/15, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Łd 1032/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie stwierdził w wyniku kontroli nieprawidłowości i naruszeń prawa budowalnego i dlatego nie wszczął postępowania administracyjnego. Akta tej kontroli nie mogą zatem zostać uznane za akta postępowania administracyjnego. Udostępnienie akt sprawy uregulowane zostało w art. 73 i 74 k.p.a. W myśl art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Z kolei odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Akta sprawy w rozumieniu powyższego przepisu to akta postępowania administracyjnego. Skoro, jak zostało to już wyjaśnione powyżej, w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, albowiem przeprowadzone 7 czynności kontrolne nie wykazały takiej potrzeby, to dokumenty zgromadzone przez organ w ramach nie stanowią akt sprawy do których odnosi się regulacja z art. 73 k.p.a. Nie ulega również wątpliwości, że art. 73 i 74 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania do postępowania skargowego, podlegającego przepisom Działu VIII k.p.a. z uwagi na brak stosownego odesłania do tych przepisów. W tym stanie rzeczy, odmowa wydania żądanych przez skarżącego dokumentów mogła nastąpić w drodze pisemnej odpowiedzi informującej o niemożności uwzględnienia jego wniosku. Informacja taka powinna przybrać postać oświadczenia organu zawierającego stwierdzenie, że brak jest podstaw prawnych do udostępnienia żądanych pism. W żadnym razie natomiast nie może ona mieć formy decyzji ani postanowienia, gdyż obowiązujące przepisy nie przewidują wydania w omawianej sytuacji takiego aktu. W tym zakresie organy dopuściły się naruszenia art. 74 § 2 k.p.a. Należy przy tym wyjaśnić, że organ l instancji błędnie, uzasadniając potrzebę wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy odwołał się do poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt: li SAB/Sz 27/14. Wyrok ten został bowiem wydany na podstawie odmiennego stanu faktycznego tj. w sytuacji gdy żądanie dostępu do akt sprawy zostało złożona w związku z toczącą się sprawą administracyjną. W sprawie poddanej kontroli sądu organ pozostawał bezczynny, gdyż nie wydał postanowienia o odmowie wadliwie uznając, że żądanie strony postępowania o wydanie nieuwierzytelnionych kserokopii z akt sprawy, nie mieści się w zakresie uregulowanym art. 74 § 2 k.p.a., gdyż z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że postanowienie powinno zostać wydane jedynie w przypadku odmowy przez organ administracji "umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów". W tym kontekście, zarówno Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i organ pierwszej instancji wydając swoje postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. naruszyły ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie tych aktów z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz 205 § p. p.p.s.a. Obejmują one uiszczony wpis od skargi, w kwocie [...]zł. * \