II SA/Gd 586/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i ustalenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę. D. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lipca 2017r., nr SKO [..], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 12 czerwca 2009r. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta decyzją z dnia 12 czerwca 2009 r., orzekł o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych o pow. 0,18693ha (tj. 1869,30 m2) położonych w miejscowości G., gmina G., w obrębie działek nr [..]-[..] (obręb G.), oznaczonych ewidencyjnie jako grunty orne klasy Illb (RHIb) wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego z przeznaczeniem pod tereny utwardzone osiedla mieszkaniowego tj.: chodniki, drogi i parkingi zgodnie z projektem zagospodarowania terenu w/w działek oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy. W pkt 2 sentencji decyzji odstąpiono od ustalenia jednorazowej należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. W pkt 3 decyzji organ I instancji ustalił opłatę roczną stanowiącą 10% jednorazowej należności nie pomniejszoną o cenę rynkową gruntu w wysokości stanowiącej równowartość 8,412 tony ziarna żyta corocznie. Dalej w pkt 4 decyzji organ wskazał, że wymienione w pkt. 3 opłaty roczne wyrażone w tonach ziarna żyta płatne są przez okres 10 lat tj. od roku 2010 do roku 2020 włącznie w terminach do 30 czerwca danego roku. Zgodnie z pkt 5 decyzji wysokość opłaty rocznej w roku 2010 zostanie określona odrębnym pismem w terminie do końca I kwartału 2010 r. Zgodnie z pkt 6 decyzji wysokość opłaty rocznej wyrażonej w tonach ziarna żyta podlegać będzie zmianom w zależności od obowiązującej w pierwszym półroczu danego roku ceny ziarna żyta, stosowanej do wymierzenia podatku rolnego i ogłaszanej przez Główny Urząd Statystyczny. Zgodnie z pkt II ppkt 7 decyzji organ I instancji orzekł o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych o pow. 0,14687 ha (tj. 1468,7 m2) położonych w miejscowości G., gmina G. w obrębie działek nr [..]-[..] (obr. G.) oznaczonych ewidencyjnie jako grunty orne klasy Illb (Rlllb) wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego z przeznaczeniem pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy. W ppkt 8 odstąpiono od ustalenia jednorazowej należności oraz opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej w/w gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Zgodnie z pkt III decyzji D.G. została zobowiązana do pozostawienia w użytkowaniu rolniczym pozostałej części gruntów ornych klasy Illb (RUI) położnych w obrębie działek nr [..]-[..] (obr. G.) o pow. 0, 2719 (tj. 2719m2) - nie objętych zabudową. Zgodnie z pkt IV decyzji organ I instancji stwierdził, że pozostałe grunty o pow. 5, 58ha (tj. 55800 m2) położne w miejscowości G. gmin a G. w obrębie działek nr [..]-[..] (ob. ręb G.) oznaczone ewidencyjnie jako grunty orne klasy IVa i klasy IVb (RTVa i RIVb), pastwiska trwałe klasy IV (PsIV), łąki trwałe klasy IV i klasy VI (ŁIV i LVI) zostały wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. W związku z powyższym w/w grunty nie zostały objęte ochroną i nie wymagają określenia warunków ich wyłączenia z produkcji rolnej. D. G. wystąpiła do organu z wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2017r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej obliczenia i ustalenia opłaty rocznej za tereny utwardzone osiedla mieszkaniowego oraz ustalenia warunków płatności tej opłaty. W uzasadnieniu wniosku strona w sposób szczegółowy przedstawiła argumentację odnośnie rażącego naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozpoznając wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 lipca 2017 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że Starosta rozpoznając wniosek skarżącej o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, na podstawie przedłożonego projektu zagospodarowania terenu stwierdziło, że pod budowę osiedla mieszkalnego składającego się z zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, przedszkola wraz z chodnikami, drogami i parkingami przeznaczona zostanie część obszaru działek nr [..]-[..] (obręb G.) o łącznej powierzchni 312179ha. W związku z powyższym organ uznał, że zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wymagane jest dla gruntów rolnych o powierzchni 0,18693 ha (tj. 1869,30 m2) położonych w obrębie części działek nr [..]-[..] (obręb G.) oznaczonych ewidencyjnie jako grunty orne klasy Illb (RIIIb) wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego a przeznaczonych pod tereny utwardzone osiedla mieszkalnego tj. chodniki, drogi i parkingi - tj. tereny za których wyłączenie uiszcza się wymaganą ustawą opłatę roczną. Starosta przedstawił sposób wyliczenia przedmiotowej opłaty wykazując, iż z uwagi na fakt że wartość rynkowa jest wyższa od naliczonej należności nie ustala się należności jednorazowej za w/w powierzchnię podlegającą wyłączeniu. Zwolnieniu z obowiązku uiszczenia jednorazowej należności oraz stałych opłat z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych podlega obszar przeznaczony pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi o powierzchni wynoszącej 0,14687 ha położonych w obrębie działek nr [..]-[..] w m G. Przywołując treść art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ wskazał, że w budynkach wielorodzinnych zaprojektowano około 98 lokali mieszkalnych. Z przedstawionego wyliczenia tj. 98 lokali x 0,02 ha przypadającego na lokal wynika, że powierzchnia zwolnienia ustawowego wynosząca 1,96 ha przekracza powierzchnię w/w wyłączenia wynoszącą 0,1468,7 ha w związku z czym całość tych gruntów wyłączonych z produkcji rolnej z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkalną nie podlega opłacie rocznej. Odnośnie pozostałych gruntów o pow. 5,58 ha stanowiących grunty orne klasy IVa i klasy IVb, pastwiska trwałe klasy IV, łąki trwałe klasy IV i klasy VI organ wyjaśnił, że grunty nie podlegają ochronie i nie wymagają określenia warunków ich wyłączenia z produkcji rolnej. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwolnienie z obowiązkowego uiszczenia należności i opłat rocznych dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji na cele budownictwa mieszkaniowego. Wątpliwości dotyczące interpretacji art. 12a tej ustawy nie mogą być przesłanką stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Kolegium wskazało, że Starosta orzekając w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów i ustalając wysokość należnych opłat rocznych za tereny utwardzone zastosował wprost przesłankę z art. 12 ust. 1 ustawy nie widząc możliwości zastosowania zwolnienia z art. 12a ustawy. Działając zgodnie z art. 12a cyt ustawy organ ten uznał, że zwolnieniu z obowiązku uiszczenia jednorazowej należności oraz stałych opłat z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych podlega obszar przeznaczony pod zabudowę budynkami mieszkalnymi o pow. 0,14687ha oznaczony ewidencyjnie jako grunty orne klasy Illb (RHIb) wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego. W tych warunkach Kolegium uznało, że koniecznym było rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 12 czerwca 2009 r. w zakresie objętym wnioskiem dotyczącym wyliczenia i ustalenia opłaty rocznej za tereny utwardzone osiedla mieszkalnego oraz ustalenia warunków płatności tej opłaty w związku z rażącym naruszeniem przywołanego na wstępie przepisu art. 12a pkt 2 ustawy. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie wyczerpuje też znamion pozostałych przesłanek nieważnościowych określonych przepisem art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. co Kolegium badało z urzędu. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12a pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez odmowę stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia wydanego przez Starostę z rażącym naruszeniem art. 12a pkt 2 ustawy. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z dnia 12 czerwca 2009r. oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Według skarżącej przyjęty przez Starostę sposób interpretowania art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie, w jakim odmawia objęcia dróg dojazdowych i terenów utwardzonych prowadzących do budynków mieszkalnych i służących ich celom zakresem zwolnienia od obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych, jest całkowicie sprzeczny z literalnym brzmieniem tego przepisu i stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji w żądanym zakresie. Skarżąca twierdzi, że z dyspozycji art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprost wynika, że zwolnienie z obowiązkowego uiszczenia należności i opłat rocznych dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na cele budownictwa mieszkaniowego, a nie wyłączenia gruntu bezpośrednio pod budynkiem mieszkalnym. Wobec tego brak jest podstaw pozwalających na wykluczenie zastosowania art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadku infrastruktury towarzyszącej, funkcjonalnie związanej z planowaną zabudową budynków wielorodzinnych. Zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w zakresie obejmującym wyłącznie powierzchnię gruntu wyznaczoną zewnętrznym obrysem konkretnego budynku mieszkalnego przy założeniu, że utwardzony teren działki przeznaczony np. na miejsca postojowe, dojścia i zjazdy nie korzysta ze zwolnienia ustanowionego dla budownictwa mieszkaniowego jako nie mieszczący się w celach mieszkaniowych, w rozpatrywanym przypadku nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie istnieją bowiem żadne przesłanki uzasadniające przyjęcie, że grunt znajdujący się bezpośrednio pod budynkiem mieszkalnym jest gruntem przeznaczonym na cele budownictwa mieszkaniowego, a grunty znajdujące się pod funkcjonalnie, nierozerwalnie z tym budynkiem mieszkalnym związaną infrastrukturą w postaci wymaganych przepisami prawa chodników, dróg dojazdowych, miejsc parkingowych, śmietników itp. gruntami przeznaczonymi na cele budownictwa mieszkaniowego, już nie są. Skarżąca wskazała, że prezentowane przez nią stanowisko jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa administracyjnego, co potwierdziła przywołując przykłady z orzecznictwa, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/G1 638/12. Według skarżącej na gruncie przepisów prawa budowlanego wykorzystanie terenu utwardzonego w celu zapewnienia planowanej inwestycji miejsc postojowych i parkingowych, w tym dojść i dojazdów oznacza, że wykorzystanie tego terenu w celu zapewnienia obsługi ruchu pojazdów związanych z potrzebami mieszkańców planowanych budynków mieszkalnych pozostaje w związku funkcjonalnym z tymi obiektami mieszkalnymi, umożliwiając jednocześnie prawidłowe użytkowanie tych obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Wobec tego niezasadne jest odmawianie gruntom przeznaczonym na poszczególne urządzenia budowlane nierozerwalnie funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi charakteru gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe, w myśl art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca powołała się na tożsame stanowisko w kwestii wykładni art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zbliżonym stanie faktycznym, zajęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 6 maja 2016 r. (SKO [..]), wydanej na skutek wniesionego przez wnioskodawczynię odwołania od decyzji Starosty w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej określonych gruntów rolnych. Według skarżącej przepis art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest jednoznaczny i nie pozostawia pola do różnorodnej jego interpretacji, w szczególności zważywszy na sposób rozumienia pojęcia "na cele budownictwa mieszkaniowego" prezentowanego przez ustawodawcę w innych aktach prawnych. Zestawienie pojęć gruntu przeznaczonego "na cele budownictwa mieszkaniowego" oraz gruntu przeznaczonego "pod budynek mieszkalny" w sposób jednoznaczny i oczywisty pozwala stwierdzić, że zakres tych pojęć nie jest tożsamy. Grunt przeznaczony "pod budynek mieszkalny" będzie miał z reguły powierzchnię mniejszą niż grunt przeznaczony "na cele budownictwa mieszkaniowego", ponieważ nie będzie on obejmował infrastruktury takiej jak drogi dojazdowe, chodniki, parkingi itp. Utożsamiając dwa wyżej wskazane, odrębne od siebie pojęcia, Starosta dopuścił się oczywistego, rażącego naruszenia art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca podkreśliła, że treść przepisu art. 12a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest jednoznaczna, a wynik wykładni przeprowadzonej przez Starostę nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu, jak również pozostaje nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 12 czerwca 2009 r. Podstawą kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), zwana dalej u.o.g.r.l., w brzmieniu właściwym dla daty podjęcia decyzji przez Starostę. W trybie tych przepisów, w tym zwłaszcza art. 11, art. 12 i art. 12a u.o.g.r.l. Starosta orzekający w zakresie wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów w obrębie działek położonych w miejscowości G., gmina G., o numerach [..]-[..] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkalnego, składającego się z zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, podszkolą wraz z chodnikami, drogami i parkingami, decyzją z dnia 12 czerwca 2009 r. zezwolił na wyłączenie określonych gruntów z produkcji rolnej oraz rozstrzygnął o należnościach i opłatach z tym zezwoleniem związanych. Na podstawie przedłożonego projektu zagospodarowania działek, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów oraz z mapy glebowo – rolniczej Starosta uznał, że zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej wymagane jest dla gruntów rolnych o powierzchni 0,18693 ha, położonych w obrębie działek nr [..]-[..], przeznaczonych pod tereny utwardzone osiedla mieszkaniowego, tj. chodniki, drogi i parkingi, za których wyłączenie stwierdzono, że uiszcza się należność i opłaty roczne. Starosta nie naliczył należności za powierzchnię pod budynkami i ciągami komunikacyjnymi, albowiem wartość rynkowa tej części gruntu przewyższa wysokość ustalonej należności (art. 12 ust. 6 ustawy). Organ ustalił natomiast opłatę roczną dla części działek nr [..]-[..] z przeznaczeniem pod tereny utwardzone osiedla mieszkaniowego (chodniki, drogi, parkingi). Nie naliczono natomiast opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej dla części działek nr [..]-[..] o powierzchni 0,14687 ha przeznaczonych pod zabudowę budynkami mieszkaniowymi wielorodzinnymi. Uwzględniono przy tym, że w budynkach tych zaprojektowano około 98 lokali mieszkalnych, stąd całość gruntów wyłączonych z produkcji z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkalną nie podlega opłacie, gdyż powierzchnia zwolnienia ustawowego przekracza powierzchnię wyłączenia. Pozostałe grunty objęte wnioskiem oznaczone w ewidencji gruntów jako grunty orne klasy IVa i klasy IVb (RIVa i RIVb), pastwiska trwałe klasy IV (PSIV), łąki trwałe klasy IV i klasy VI (ŁIV i ŁVI), wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego nie zostały w związku z tym objęte ochroną i nie wymagały określenia warunków ich wyłączenia z produkcji rolnej. Co do zasady, zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Przepis art. 12a u.o.g.r.l. statuuje jednak wyjątek od tej zasady stanowiąc, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego: 1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego; 2) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego. Przewidziane w tym przepisie zwolnienie od należności, opłat i odszkodowań aktualizuje się, jeżeli zostały spełnione dwie przesłanki: 1) cel wyłączenia w postaci budownictwa mieszkaniowego, 2) nieprzekroczenie norm ilościowych: a) 0,05 ha - budynek jednorodzinny, b) 0,02 ha - na każdy lokal mieszkalny w budynku wielorodzinnym. Według Sądu zwolnienie z opłat, należności i odszkodowań nie oznacza zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie, o której mowa w art. 11 u.o.g.r.l. Organ wydający taką decyzję w razie stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki z art. 12a u.o.g.r.l., nie określa należności, opłat i odszkodowania, z czym mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie w odniesieniu do tej części działek o nr [..]-[..] zajętych stricte pod konkretne budynki mieszkalne. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd zobowiązany był uwzględnić charakter postępowania, w którym ona zapadła. Celem bowiem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności jest zweryfikowanie decyzji ostatecznej pod kątem wadliwości ściśle zdefiniowanych w przepisach art. 156 § 1 k.p.a., w tym przypadku rażącego naruszenia prawa zarzucanego przez skarżącą. Decyzja ostateczna może podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego dopiero wówczas, gdy dotknięta jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium Sąd ocenił również decyzję ostateczną podlegającą weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym i nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń prawa, które wbrew twierdzeniom skarżącej nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie obowiązku jednorazowej należności oraz opłat rocznych w odniesieniu do części działki przeznaczonej pod tereny utwardzone, na których zlokalizowane mają być elementy infrastruktury planowanego zespołu budynków wielorodzinnych, w tym drogi, chodniki, parkingi itp. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem art. 12a u.o.g.r.l. nie może być interpretowany rozszerzająco, stanowi on bowiem lex specialis w stosunku do art. 12 tej ustawy. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem. Oznacza to, że art. 12a zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek (do określonego ustawowo obszaru; tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt I SA 1793/00, LEX nr 110515, podjęty w zbliżonych okolicznościach faktycznych). Jak wyjaśnił w tym wyroku NSA nie przewiduje się więc zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych całego gruntu pod projektowane osiedle, a więc obok gruntów pod budynki także gruntów pod drogi dojazdowe (wewnętrzne lub publiczne) i pozostałych elementów infrastruktury mieszkaniowej, nawet niezbędnej do funkcjonowania całego osiedla. W takiej sytuacji oczekiwane przez skarżącą zwolnienie z obowiązku uiszczenia należności i opłat także za grunty utwardzone z przeznaczeniem m.in. pod drogi dojazdowe i miejsca postojowe na projektowanym osiedlu wymagałoby specjalnej regulacji ustawowej, której brak. Przepis art. 12a u.o.g.r.l. służy celom ochronnym i nie ma z niego bezpośredniego przełożenia prawnego na cele budownictwa czy cele wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z poglądem zaprezentowanym w doktrynie (zob. Komentarz Wojciecha Radeckiego do Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 12a, LEXel), zwolnienie przewidziane w art. 12a u.o.g.r.l. było związane z Konstytucją RP (ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), która w art. 75 ust. 1 zobowiązuje władze publiczne do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Przepis art. 12a wprowadzony do u.o.g.r.l. nowelą z dnia 22 maja 1997 r. (Dz. U. nr 60, poz. 370) stwarza warunki dogodne do realizacji tych celów. Podzielając przedstawione poglądy Sąd ocenił jako prawidłowe stanowisko organów, że tereny utwardzone w celu zagospodarowania pod komunikację oraz inne elementy infrastruktury osiedlowej w projektowanym osiedlu mieszkaniowym (ustalone na podstawie planu zagospodarowania) nie są objęte art. 12a u.o.g.r.l., a zatem prawidłowo określono w decyzji Starosty właściwe należności i opłaty zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 12 oraz art. 12a pkt 2 u.o.g.r.l. Odnosząc się do zarzutów skargi opierających się na stanowisku zajętym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 638/12 (LEX nr 1254776) co do wykładni art. 12a u.o.g.r.l. sąd orzekający w niniejszej sprawie ich nie podziela. Przede wszystkim przywołany wyrok został podjęty w konkretnych okolicznościach, nieco odmiennych niż w kontrolowanej sprawie, a nadto nie jest wiążący dla innych sądów. Nie może też stanowić wzorca dla oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa w postaci art. 12a u.o.g.r.l. poprzez to, że przyjmuje rozszerzającą wykładnię tego przepisu. Przeciwnie bowiem do poglądu zaprezentowanego we wskazanym wyżej wyroku, w orzecznictwie NSA akcentuje się szczególny charakter art. 12a u.o.g.r.l. stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 12 u.o.g.r.l., niepozwalający na wykładnię rozszerzającą, lecz wymagający interpretacji ścisłej (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 655/10, LEX nr 992619 oraz z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1619/09, LEX nr 746685, również powołujące się na wyrok NSA z dnia 20 września 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA 1793/00). Taka zaś ścisła wykładnia prowadzi do wniosku, że zwolnieniem z należności i opłat w związku z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej objęte są tylko grunty przeznaczone dokładnie pod konkretne budynki mieszkalne. Takie też rozumienie przepisu art. 12a u.o.g.r.l. wpisuje się w zakładany przez ustawodawcę cel ochronny tej regulacji wynikający z art. 12 u.o.g.r.l.. Wobec powyższego kwestionowanej decyzji Kolegium nie można zarzucić naruszenia prawa. Organ ten prawidłowo rozstrzygnął, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenie prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w postaci rażącego naruszenia art. 12a u.o.g.r.l., która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 12 czerwca 2009r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na treść wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty opartej na przesłance rażącego naruszenia prawa, dokonana przez Kolegium analiza faktyczna i prawna doprowadziła do trafnego wniosku, że przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta tego rodzaju wadliwością. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim, a rozszerzającym, jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż zastosowanie przepisu art. 12a u.o.g.r.l. w jego literalnym i ścisłym brzmieniu jest zgodne jest z celami ochronnymi ustawy, a wbrew twierdzeniom skargi orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wykazano powyżej, nie zezwala na jego wykładnię rozszerzającą. Z tych przyczyn zarzuty skargi przedstawiające odmienny sposób interpretacji art. 12a u.o.g.r.l. nie mogą zostać uwzględnione. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.