I OSK 962/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Wyższej Szkoły [...] w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 534/17 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Rektora Wyższej Szkoły [...] w D. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wyższej Szkoły [...] w D. na rzecz W. R. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 31 października 2017 r., II SA/Lu 534/17 uchylił decyzję Rektora Wyższej Szkoły [...] w D. z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1842 ze zm., dalej "p.s.w."). Zgodnie z art. 190 ust. 2 tej ustawy kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów, w przypadku: 1) stwierdzenia braku postępów w nauce; 2) nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie; 3) niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów; 4) niepodpisania przez studenta przedłożonej przez uczelnię umowy o warunkach odpłatności za studia lub usługi edukacyjne. W rozpoznawanej sprawie wskazano na wystąpienie sytuacji określonych w punktach 2 i 4 art. 190 p.s.w. oraz w analogicznie brzmiących postanowieniach § 67 ust. 2 pkt 2 i 4 Regulaminu Studiów Wyższej [...] w D., zatwierdzonego decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z [...] sierpnia 2015 r. Powołane postanowienia Regulaminu studiów przewidują, że student może być skreślony z listy studentów uczelni w przypadku, między innymi, nieuzyskania zaliczenia semestru w ostatecznym terminie uzyskania zaliczeń (pkt 2) oraz niepodpisania przedłożonej przez uczelnię, umowy o warunkach odpłatności za studia lub usługi edukacyjne w terminie 30 dni od rozpoczęcia zajęć (pkt 4). Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 190 ust. 2 p.s.w. sformułowaniem "kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów" wskazuje, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Uznanie oznacza zaś przyznanie organowi przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Taki charakter decyzji wynika z zasady autonomii wyższej uczelni. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, podjętej w ramach uznania, dotyczy prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, do której na mocy art. 207 ust. 1 p.s.w. stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Decyzja o skreśleniu studenta z listy studentów jest indywidualnym aktem administracyjnym, a odpowiednie stosowanie przepisów postępowania administracyjnego, jak stanowi art. 207 ust. 1 p.s.w. oznacza, że rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach studentów, jak i postępowania w których one zapadają, muszą zachować choćby minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony, przy zachowaniu autonomii uczelni (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2000 r., SK 19/99, OTK nr 7, poz. 258). Zatem sądowa kontrola legalności takiej decyzji polega w szczególności na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., to jest czy organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o skreśleniu studenta z listy studentów. Powyższa ocena – w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego – winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i umożliwienie oceny czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego musi być poddana szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia, które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Natomiast organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym wypadku organ naraża się na skuteczny zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Krakowie z 12 czerwca 2017 r., III SA/Kr 252/17). Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno zatem obejmować pełną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., w świetle którego motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do lakonicznego stwierdzenia, iż powołane w decyzji Dziekana Wydziału Lotnictwa przyczyny skreślenia skarżącej z listy studentów, to jest nieuzyskanie w ostatecznym terminie (do 25 września 2016 r.) wszystkich wymaganych zaliczeń oraz niepodpisanie umowy o warunkach odpłatności za usługi edukacyjne nie uległy zmianie. Ponadto organ wskazał, że wniosek o zezwolenie na warunkowe wpisanie na kolejny semestr studiów powinien być złożony do 25 września 2016 r., to jest przed zakończeniem semestru, na który można było udzielić wpisu warunkowego. Nie zawiera ono natomiast pełnego przedstawienia stanu faktycznego sprawy, który nie może sprowadzać się wyłącznie do stwierdzenia nieuzyskania przez skarżącą w terminie wszystkich wymaganych zaliczeń oraz niepodpisania umowy. Organ zaniechał przedstawienia całego toku postępowania oraz poszczególnych czynności organu i strony w związku ze wznowieniem studiów przez skarżącą. Ma to zaś istotne znaczenie w sprawie, w związku z podniesionymi w odwołaniu zarzutami dotyczącymi złożenia przez skarżącą wniosku o przepisanie oceny z przedmiotu "podstawy zarządzania", wniesienia 23 września 2016 r. wniosku o przesunięcie terminu rozliczenia semestru letniego, niedoręczenia skarżącej decyzji Dziekana Wydziału Lotnictwa z [...] października 2016 r. nr [...] nieuwzględniającej tego wniosku oraz złożenia przez skarżącą umowy o odpłatności za usługi edukacyjne. Ponadto z uzasadnienia decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2017 r. wynika, że skarżąca 21 grudnia 2016 r. złożyła wniosek o przedłużenie terminu zaliczenia IV semestru, jednakże organ nie wziął tego wniosku pod uwagę ze względu na toczące się postępowanie o skreślenie z listy studentów oraz mając na względzie, iż strona nie odwołała się od decyzji z [...] października 2016 r. Organ odwoławczy nie ustalił dotychczasowego przebiegu postępowania. Nie odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących tego przebiegu, w tym kwestii doręczenia skarżącej decyzji z [...] października 2016 r. czy podniesionej w odwołaniu okoliczności złożenia przez nią wniosku do Dziekana o przepisanie oceny z przedmiotu "podstawy zarządzania", a także argumentów dotyczących braku realnej możliwości uzyskania zaliczeń w wyznaczonym terminie, jak również twierdzenia o złożeniu w dziekanacie umowy o usługi edukacyjne. Dopiero zaś pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienie przez organ swojego stanowiska w kontekście tych okoliczności, a także odniesienie się do zarzutów formułowanych przez stronę pozwalałoby na uznanie, iż organ rozważył wszystkie okoliczności sprawy. Ponadto, akta postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję, przedstawione przez organ odwoławczy na wezwanie z 5 lipca 2017 r. (k. 42 akt sprawy), nie zawierają decyzji podjętych w dniach [...] maja 2016 r., [...] czerwca 2016 r. i [...] października 2016 r. oraz dowodów doręczenia stronie powyższych decyzji, jak również brak w nich wniosków skarżącej składanych w toku postępowania. W aktach znajduje się kserokopia umowy o warunkach odpłatności za usługi edukacyjne nr [...], z odręczną adnotacją ołówkiem o wysłaniu dwóch egzemplarzy umowy do studentki 20 czerwca 2016 r. Brak jednak pisma przewodniego, z którego wynikałoby czy wraz z przesłaniem umowy informowano skarżącą o terminie złożenia na uczelni podpisanej umowy i skutkach jej niepodpisania w terminie. Skarżąca do skargi dołączyła kserokopię pisma z 20 czerwca 2016 r., które takich informacji nie zawiera. Wskazane braki w aktach budzą zaś wątpliwości co do tego, czy rozpatrując sprawę organ dysponował całością materiału pozwalającego na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak również szczegółowego omówienia podstaw rozstrzygnięcia organu o skreśleniu skarżącej z listy studentów w sytuacji, gdy w świetle art. 190 ust. 2 p.s.w. decyzja ma charakter uznaniowy, w związku z czym wystąpienie przesłanek przewidzianych w tym przepisie pozwala, ale nie obliguje organu do podjęcia takiej decyzji. Organ w sposób lakoniczny podał jedynie okoliczności, z powodu których nastąpiło skreślenie skarżącej z listy studentów, natomiast nie rozważył, czy w sprawie istniały okoliczności przemawiające za odstąpieniem od takiego rozstrzygnięcia. Natomiast, w przypadku, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, obowiązkiem organu jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu wszystkich okoliczności, w tym także słusznego interesu strony. W konsekwencji uznać należało, iż zaskarżona decyzja, z uwagi na stwierdzone braki uzasadnienia decyzji, w tym odnośnie całokształtu ustaleń okoliczności faktycznych sprawy oraz podstaw wyboru podjętego rozstrzygnięcia, a także braki w zakresie akt postępowania administracyjnego, nie odpowiada wymogom określonym w art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Rektor Wyższej Szkoły [...] zaskarżając go w całości oraz wnosząc o wydanie wyroku reformatoryjnego, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. na skutek błędnego zastosowania wskazanej normy prawa, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu oraz błędnego uznania przez sąd, że doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji administracyjnej przez organ odwoławczy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał ani naruszonych przepisów ani nie wypowiedział się co do istotności tego wpływu na wydaną decyzję ani jaki konkretnie wpływ naruszone przepisy postępowania wywarły na treść wydanej decyzji; 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. na skutek niewskazania w uzasadnieniu co do dalszego postępowania przez organ, co stanowi naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w przepisie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżąca podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi jest nieuzasadniony. Przywołany przez skarżącego kasacyjnie przepis p.p.s.a. ma charakter wynikowy, co oznacza, że ma on zastosowanie w sprawie, jeżeli skarżący wykaże, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do uchybienia wskazanym przez Sąd przepisom k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika stąd, że powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywało sądowi I instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mówiąc innymi słowy, art. 145-151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Nawiasem mówiąc, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przez Rektora Wyższej Szkoły [...] w D. szeregu przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, np.: art. 7 k.p.a. – zasada prawdy obiektywnej, art. 11 k.p.a. – zasada przekonywania, art. 77 § 1 k.p.a. – obowiązek wyczerpującego zebrania i rozstrzygnięcia materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. – ocena okoliczności faktycznych na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. – treść uzasadnienia decyzji, art. 138 k.p.a. – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, co szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji – por. wyrok SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Orzecznictwo dostarcza też wielu przykładów naruszenia art. 141 § 4, które nie stanowią podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego warunku nie spełnia. zarzut naruszenia przywołanego przepisu przez brak precyzyjnego sformułowania wskazań dla organów odnośnie do dalszego postępowania w sprawie, tak aby wskazania te nie budziły wątpliwości, co do sposobu ich wykonania. Nawet, gdyby sąd dopuścił się tego uchybienia, to i tak byłoby to naruszenie proceduralne niemające żadnego wpływu na wynik sprawy – por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., II OSK 1125/11. Nawiasem mówiąc i wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji zawarł jasne i jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie – zob. w szczególności s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.