II SA/Lu 774/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 października 2017 r. sprawy ze skargi E. D. i A. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia 22 czerwca 2017 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania E. D. i A. D. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty [...] z dnia 25 kwietnia 2017 r., znak: [...] [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i J. W. (dalej: inwestorzy) pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem poddasza na miejsca krótkotrwałego zakwaterowania oraz dobudowę kotłowni, pralni i kuchni, na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości W. R., gm. G.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że inwestorzy przedłożyli wymagane art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej także: ustawa) do uzyskania pozwolenia na budowę dokumenty. Organ potwierdził, że inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę czynności określonych w art. 35 ust. 1 ustawy. Prawidłowo zatem sprawdził ten organ zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo sprawdził, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy. W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji prawidłowo też sprawdził wykonanie projektu i jego sprawdzenie przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień jego opracowania zaświadczeniem, o którym w art. 12 ust. 7 ustawy. Ponadto, wbrew zarzutom skarżących, decyzja Starosty nie narusza zasady bezstronności, gdyż nie została wydana przez osobę podlegającą wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). Skargę do Sądu na powyższą decyzję Wojewody złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucili organowi rażące naruszenie: - zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 i § 3 oraz art. 26 § 3 k.p.a., a także art. 1, 5, 20, 81 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c i d, 81c ust. 2 oraz 93 pkt 1 ustawy. - § 3 ust. 1 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia 30 grudnia 2003 r. [...], który dopuszcza lokalizację budynków i budowli w odległości 1,5 m od granicy działki lub w granicy działki, - § 5 lit. f planu miejscowego, który dopuszcza przeznaczenie istniejących siedlisk na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego lub letniskowego, oraz na cele obsługi rolnictwa, jeżeli nowa funkcja nie będzie kolidowała z terenami sąsiadującymi, a tym samym naruszono § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej także: rozporządzenie). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem poddasza na miejsca krótkotrwałego zakwaterowania oraz dobudowę kotłowni, pralni i kuchni, położonego na działce nr ewid.[...] w [...]. Podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań, ale zarazem nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle art. 32 ust. 4 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy obliguje właściwy organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub z terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 16, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonania – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów administracji obu instancji, że w rozpatrywanej sprawie inwestorzy wypełnili wszystkie warunki określone w art. 32 ust. 4 oraz w art. 35 ust. 1 powołanej ustawy, co obligowało te organy do wydania pozwolenia na budowę, w myśl art. 35 ust. 4 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest przede wszystkim stwierdzenie, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia 30 grudnia 2003 r. [...]. Podkreślenia wymaga, że opisana wyżej działka nr [...], położona w [...], gmina G., znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem "MR", przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową zagrodową, z dopuszczeniem – zgodnie z § 5 pkt 10 lit. "e" planu – realizacji zabudowy letniskowej lub jednorodzinnej, a także – w świetle § 5 pkt 10 lit. "h" planu – parterowych obiektów usługowych. Istotne jest przy tym, czego nie kwestionują skarżący, że zgodnie z § 3 ust. 8 planu miejscowego, na obszarze objętym tym planem dopuszcza się lokalizację budynków i budowli w odległości 1,50 m od granicy lub w granicy działki. Z powyższego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zatem w sposób niebudzący wątpliwości, że niezależnie od tego, czy wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, czy też budynku jednorodzinnego bądź letniskowego w tej zabudowie lub nawet innego budynku, przykładowo budynku usługowego, projektowany obiekt budowlany może być usytuowany na działce w odległości 1,50 m od granicy działki lub w jej granicy. Zauważyć należy, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Skoro przedłożony projekt budowlany spełnia powyższy warunek, to oczywiste jest, że wbrew twierdzeniom skarżących, w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia, który dotyczy innych sytuacji, gdy budynek jest zbliżony do działki sąsiedniej, a kwestii tej nie uregulowano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie został naruszony zapis planu miejscowego, który dopuszcza przeznaczenie istniejących siedlisk na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego lub letniskowego, oraz na cele obsługi rolnictwa, jeżeli nowa funkcja nie będzie kolidowała z terenami sąsiadującymi. Podnieść przy tym należy, że z przekazanego Sądowi wraz z aktami administracyjnymi projektu architektoniczno-budowlanego wynika w sposób jednoznaczny, że projektowany obiekt znajduje się bezpośrednio w granicy działki inwestorów, przy granicy z działką skarżących nr [...]. Przedłożony projekt budowlany jest zatem zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś stanowiący jego integralną część projekt zagospodarowania działki nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Wskazać zarazem trzeba, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie jest możliwe kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy jedynie instytucja skargi przewidziana w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Podniesione przez skarżących zastrzeżenia co do treści obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego nie mogą mieć zatem wpływu na wynik sprawy. Zasadnie również oceniły organy obu instancji, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Praw budowlane, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia wskazaną w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy i zaświadczenia wymienione w jej art. 12 ust. 7. Należycie też sprawdziły orany wykonanie projektu i jego sprawdzenie przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i posiadające aktualne na dzień jego opracowania zaświadczenie wymagane ustawą Prawo budowlane. Trzeba przy tym pamiętać, że w wyniku zmiany art. 35 tej ustawy przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także wymogami ochrony środowiska. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki - art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Po 658/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 972/09, dostępne w CBOSA). Wbrew zarzutom skarżących organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji tych organów odpowiadają wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że o ile inwestor w przyszłości zrealizowałby obiekt budowlany o innych parametrach aniżeli wynika to z zatwierdzonego projektu budowlanego, to okoliczność ta podlegałaby ocenie z urzędu przez właściwe miejscowo organy nadzoru budowlanego, w odrębnym postępowaniu. Kwestia ta nie może mieć jednak wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wskazać należy nadto, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 157; W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, OSP 2007, nr 3, poz. 26). Skarżący nie wykazali, by zostali pozbawieni możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wykazali oni, że niezawiadomienie ich przed wydaniem decyzji drugiej instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz ustosunkowania się do materiału dowodowego znajdującego się w tych aktach, uniemożliwiło im dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Nie budzi wątpliwości, że w toku postępowania odwoławczego skarżący mieli możliwość wyrażenia w sposób należyty swojego stanowiska co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co uczynili w piśmie z dnia 26 maja 2017 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania (k. 27 akt II inst.). Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana – z upoważnienia Starosty [...] – przez Sekretarza Powiatu – G. K.. Niewątpliwie zatem, mając na uwadze wskazane przez skarżących okoliczności faktyczne, decyzja ta nie została wydana przez osobę, która podlegała wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 k.p.a. Nie można zatem uznać, że decyzja ta została podjęta z rażącym naruszeniem zasady bezstronności. Na wynik sprawy nie mogą mieć wpływu podniesione przez skarżących zarzuty dotyczące popełnienia przestępstwa z art. 228 § 3, 230a, 231 § 2, 232, 268, 271 i 296 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2016 r. poz. 1137 ze zm.). Podkreślić należy, że kwestie te nie podlegają rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy architektoniczno-budowlanej ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz podlegają kognicji sądu powszechnego. Okoliczności te zostaną rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu, zaś w ocenie Sądu nie zachodzą jakiekolwiek okoliczności uzasadniające zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia wspomnianego postępowania karnego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.