II OSK 988/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 487/17 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r. oddalił skargę P. Z. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie wymeldowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta O. na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 657) i art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) orzekł o wymeldowaniu P. Z. z pobytu stałego przy ul. C. [...] w O. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Opolski, po rozpatrzeniu odwołania P. Z., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze na tę decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu P. Z. podniósł, iż nie opuścił dobrowolnie mieszkania lecz został z niego wyrzucony przez matkę, która wymieniła zamki w drzwiach w celu uniemożliwienia mu wejścia do mieszkania. Wskazał, iż nie znał swoich praw, dlatego nie zwrócił się o pomoc policji. Zarzucił organowi, że przesłuchał w charakterze świadka B. B. - bliską znajomą jego matki, a pominął sąsiada mieszkającego obok ich mieszkania, który mógł poświadczyć, że utrudniano mu zamieszkiwanie w lokalu przy ul. C. [...]. Wniósł ponadto o przesłuchanie przez Sąd mieszkańców bloku [...] mieszkanie [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę. Sąd podniósł, że badając zasadność wniosku o wymeldowanie ustalenia wymaga, czy wnioskowana do wymeldowania osoba opuściła miejsce pobytu stałego, przy czym - w myśl utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska - przesłanka ta jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Opuszczenie miejsca pobytu stałego, o jakim mowa w przepisach ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, nie oznacza jedynie fizycznego przebywania w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego. Dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w tym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z nowym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Aktualność zachowują również poglądy orzecznictwa wyrażane na gruncie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Odnosząc się do ustaleń organów związanych z opuszczeniem przez skarżącego spornego lokalu Sąd stwierdził, że nie budzą one wątpliwości i nie zostały skutecznie podważone przez skarżącego. Organy prawidłowo przyjęły, że skarżący dobrowolnie opuścił przedmiotowy lokal w 2016 r. i od tego czasu w nim nie zamieszkuje. Okoliczności wynikające z materiału dowodowego sprawy świadczą - zdaniem Sądu - o całkowitym zerwaniu przez skarżącego więzi z tym lokalem. Fakt ten potwierdzają m.in. oświadczenie skarżącego z dnia [...] listopada 2016 r. złożone podczas rozprawy sądowej o ustanowienie przedstawiciela, zeznania świadków oraz informacje uzyskane od odpowiednich instytucji. Co do dobrowolności opuszczenia spornego lokalu Sąd podał, że istotnym elementem w kwestii uznania zasadności wymeldowania jest wyrok Sądu Rejonowego w Opolu z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt IX C 177/16, na mocy którego nakazano skarżącemu opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w O. przy ul. C. [...] oraz ustalono, że nie przysługuje mu prawo do otrzymania lokalu socjalnego. Wyrok ten jest prawomocny. Okoliczność opuszczenia lokalu po wydaniu wyroku eksmisyjnego, od którego nie wniesiono środków zaskarżenia uznać zatem należy za wykonanie tego wyroku. Sąd podniósł również, iż w toku postępowania wyjaśniającego nie zostało ujawnione, aby skarżący podejmował skuteczne środki prawne umożliwiające mu powrót do mieszkania, co wyłączało możliwość uznania przez organy, że opuszczenie lokalu nastąpiło wbrew jego woli. Ponadto przedstawiane przez skarżącego "postępowanie" matki oraz wymiana zamku w drzwiach, która utrudniała mu dostęp do mieszkania, nie miały w sprawie istotnego znaczenia. Podsumowując Sąd wskazał, że meldunek jest wyłącznie rejestracją osób w danym miejscu i nie daje osobie meldowanej (wymeldowanej) uprawnień do rozporządzania lokalem, a organ ewidencyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania spraw rodzinnych i majątkowych, czy też naruszonego posiadania lub dokonanej zamiany mieszkań. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł P. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) przez uznanie, że decyzja organu nie podlega uchyleniu, podczas gdy nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało brakiem dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ponieważ: a) nie przesłuchano ani skarżącego, ani wskazanych przez niego świadków mogących posiadać informacje istotne dla jej rozstrzygnięcia; b) nie ustalono, kiedy zostały wymienione zamki w mieszkaniu; c) nie ustalono, od jakiej daty skarżący musiał liczyć się z obowiązkiem niezwłocznego stawienia się w zakładzie karnym; d) nie ustalono, jaki adres skarżącego dla doręczeń wskazała matka skarżącego w pozwie o eksmisję, a w konsekwencji czy faktycznie dobrowolnie zrezygnował on z wniesienia środków zaskarżenia od wyroku Sądu Rejonowego w Opolu z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt IX C 177/16; e) nie ustalono, gdzie skarżący ma swoje centrum życiowe, tj. gdzie przebywał przed rozpoczęciem odbywania kary i gdzie będzie przebywać z zamiarem stałego pobytu, po ustaniu tymczasowego stanu pobytu w zakładzie karnym; II. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 35 w zw. z art. 25 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, przez uznanie, że decyzja organu nie podlega uchyleniu, podczas gdy opuszczenie miejsca stałego pobytu z powodu takiej okoliczności, która ma cechy przymusu w jakiejkolwiek formie, wyłącza możliwość uznania opuszczenia miejsca pobytu stałego za dobrowolne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny związany był zatem granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że opuszczenie miejsca stałego pobytu co do zasady musi mieć charakter dobrowolny, jednak jeżeli opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu jest powodowane zgodnymi z prawem władczymi działaniami organów państwa (np. w przypadku wykonania w drodze egzekucji wyroku nakazującego eksmisję z lokalu), to przy ustalaniu spełnienia przesłanek do wymeldowania tej osoby przesłanka dobrowolności nie może być brana pod uwagę, ponieważ oczywistym jest, że te działania organów najczęściej nie są zgodne z wolą osoby, która ma opuścić lokal (por. np. wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1641/13). W tej sytuacji decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt orzeczenia wobec skarżącego kasacyjnie eksmisji z przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Skoro bowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt IX C 177/16, Sąd Rejonowy w Opolu nakazał skarżącemu kasacyjnie opuszczenie i opróżnienie lokalu mieszkalnego, z którego następnie został wymeldowany, to już tylko ta okoliczność sprawia, że zbędne było wyjaśnianie kwestii dobrowolności opuszczenia przez niego przedmiotowego lokalu. Przesłuchiwanie skarżącego, wskazywanych przez niego świadków oraz ustalanie, kiedy wymieniono zamki w mieszkaniu i od kiedy skarżący musiał liczyć się z obowiązkiem stawienia się w zakładzie karnym nie miałoby w tej sytuacji żadnego wpływu na wynik sprawy Zauważyć ponadto należy, że z brzmienia art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności nie wynika, by organ musiał dokonywać ustaleń w kwestii dobrowolności opuszczenia miejsca stałego pobytu przez osobę, która odbywa karę pozbawienia wolności. W tym przypadku wolę opuszczenia miejsca zameldowania zastępuje podlegający wykonaniu wyrok Sądu karnego, przy czym opuszczenie lokalu w takiej sytuacji jest zdarzeniem spowodowanym i zawinionym przez osobę pozbawioną wolności (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2573/12). W tym stanie rzeczy organy administracyjne miały wystarczające podstawy, aby orzec o wymeldowaniu skarżącego kasacyjnie z pobytu stałego, bez konieczności wyjaśniania jakichkolwiek innych okoliczności, a Sąd I instancji słusznie ich stanowisko uznał za prawidłowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że ewidencja ludności ma charakter jedynie rejestracyjny, a jej celem jest odzwierciedlenie rzeczywistego stanu – faktycznego miejsca pobytu oznaczonej osoby. Utrzymanie zameldowania w lokalu, w którym dana osoba faktycznie nie przebywa, stanowiłoby tzw. fikcję meldunkową. Byłoby to sprzeczne z celem instytucji zameldowania, a przede wszystkim z jej rejestrowym (ewidencyjnym) charakterem (por. np. wyroki NSA z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II OSK 439/15; z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2672/11; z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1996/11). Utrzymywanie fikcji meldunkowej tym bardziej nie miałoby sensu wobec osoby, co do której prawomocnie orzeczono eksmisję. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia przesłanek z art. 182 § 2 p.p.s.a.