I OSK 1325/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy specjalista Marek Szwed – Lipiński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1229/17 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odsetek ustawowych oddala skargę kasacyjną. I OSK 1325/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 3 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M.M. i uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia odsetek ustawowych oraz stwierdził nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu odszkodowania, wydanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina J. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 9 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 listopada 2010 r., podczas gdy zastosowanie powinien mieć przepis w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 200, poz. 1323), 2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 6 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658), poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta Powiatu L. ustalił odszkodowanie w kwocie 157 276 zł należne M.M. od Gminy J. za działki gruntu wydzielone pod publiczne drogi gminne w wyniku podziału nieruchomości. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Powiatu L. W związku z wniesioną przez Gminę J. skargą na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., wydanym na podstawie art. 9 u.g.n., Wojewoda [...] wstrzymał z urzędu wykonanie swojej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r., I SA/Wa 578/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy J., a wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., I OSK 2204/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy J. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. M.M. złożyła do Starosty L. wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia i wypłaty odsetek z tytułu zwłoki w wypłacie odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty L. z dnia [...] listopada 2010 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta L. ustalił wysokość odsetek ustawowych w wysokości 92 064,63 zł należnych M.M. z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją Starosty Powiatu L. z dnia [...] listopada 2010 r. oraz zobowiązał Gminę J. do wypłaty odsetek ustawowych od kwoty 157 276 zł należnych od dnia 8 lutego 2011 r. do dnia 30 grudnia 2015 r. Po złożeniu przed Gminę J. odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty L. z dnia [...] lipca 2016 r. i orzekł o ustaleniu odsetek ustawowych: za okres od dnia 8 lutego 2011 r. do dnia 24 marca 2011 r. w kwocie 2.520,72 zł za 45 dni opóźnienia oraz za okres od dnia 25 listopada 2015 r. do dnia 30 grudnia 2015 r. w kwocie 1.240,97 zł za 36 dni opóźnienia Rozstrzygnięcie takie Wojewoda [...] motywował faktem wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu odszkodowania, wydanym przez niego w dniu [...] marca 2011 r. na podstawie art. 9 u.g.n. Z uwagi na wydanie tego postanowienia nie można okresu jego obowiązywania uznawać za opóźnienie w wypłacie należnego odszkodowania, za które należą się ustawowe odsetki. W niniejszej sprawie okolicznością determinującą wynik sprawy jest stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie i nakazującej jego wypłacenie M.M., wydane na podstawie art. 9 u.g.n. i próby zakwestionowania tego rozstrzygnięcia przez autora skargi kasacyjnej. Stwierdzenie nieważności powoduje skutek ex tunc – a więc nieważność postanowienia istniała od momentu jego wydania, tak jakby nie zostało wydane, wskutek czego nie wywołuje ono żadnych skutków – zatem bez prawnego znaczenia pozostaje zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a. Skoro bowiem po stwierdzeniu nieważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie i nakazującej jego wypłacenie uznaje się, że nie zostało ono w ogóle wydane (nie wywołało tym samym żadnych skutków prawnych), to spór na okoliczność, od kiedy skutki wstrzymania ustąpiły (czy po wydaniu wyroku w pierwszej instancji o oddaleniu skargi na decyzję ustalającą odszkodowanie, czy też dopiero po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji), pozbawiony jest materialnej treści. Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że wydając na podstawie art. 9 u.g.n. postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty Powiatu L. z dnia [...] listopada 2010 r., Wojewoda [...] prawidłowo oparł się na treści tego przepisu sprzed zmiany dokonanej przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 27 listopada 2010 r. Przed zmianą art. 9 u.g.n. stanowił, że w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122 i art. 126, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Po nowelizacji art. 9 u.g.n. otrzymał brzmienie: w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Kluczowe znaczenie ma wyłączenie po nowelizacji możliwości wstrzymania na podstawie art. 9 u.g.n. wykonania decyzji w sprawach, o których mowa w art. 132 ust. 1a, który stanowi, że w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przed nowelizacją takiego wyłączenie nie było. Nowe brzmienie art. 9 u.g.n. obowiązywało od dnia 27 listopada 2010 r. Ustawa nowelizująca zawierała przepis intertemporalny – jej art. 2 stanowił, że w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie działu III u.g.n. (a więc m.in. dotyczących ustalenia odszkodowania za grunty przejęte przez gminę w wyniku podziału nieruchomości), stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie niewątpliwie w dacie wydania postanowienia w trybie art. 9 u.g.n. o wstrzymaniu wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie postępowanie administracyjne było zakończone. Postanowienie wydane zostało przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2011 r., a decyzja ostateczna – kończąca przecież postępowanie administracyjne - wydana została przez ten sam organ w dniu [...] stycznia 2011 r. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji uregulowana w art. 9 u.g.n. odnosiła się wyłącznie do decyzji ostatecznych – skoro organ mógł wstrzymać wykonanie decyzji dopiero w przypadku jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, to mógł to uczynić wyłącznie wobec decyzji ostatecznych wydanych przez organ odwoławczy. Siłą rzeczy zatem tryb z art. 9 u.g.n. dotyczył wyłącznie spraw administracyjnych zakończonych. Zatem Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 9 u.g.n. w związku z art. 2 ustawy nowelizującej, uznając, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz M.M. w sposób rażący naruszało ów przepis. W sposób niebudzący wątpliwości wynikało z niego bowiem, że w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, w których zapłata następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a u.g.n.), wyłączona jest możliwość wstrzymania wykonania takiej decyzji na podstawie art. 9 u.g.n. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.