II GSK 4280/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 534/17 w sprawie ze skargi G. G. na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 534/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G. G. na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Zarząd Województwa Świętokrzyskiego w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. poinformował G. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. o odrzuceniu projektu pn.: "[...]", złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014 – 2020, Działanie 2.5, Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP. Organ podał, że projekt otrzymał 56 punktów, co oznacza, iż nie uzyskał wymaganego minimum punktowego. W związku z powyższym został odrzucony na etapie oceny merytorycznej. G. G. złożył protest do Zarządu Województwa Świętokrzyskiego, nie zgadzając się z wynikiem oceny merytorycznej w zakresie punktacji dotyczącej kryteriów; nr 1 - Stopień innowacyjności projektu; nr 3 - Charakter wdrażanej innowacji oraz nr 7 - Potencjał rynkowy wdrażanej innowacji. Odnosząc się do kryterium nr 7, strona podniosła, że sprzedaż w branży, w której działa, następuje do koncernów samochodowych, które również mają swoje jednostki w Polsce. Nie oznacza to jednak, że finalny produkt pozostaje na rynku polskim, bowiem są to podzespoły, które montowane są w samochodach różnych marek na terenie całego świata. Firma A. eksportuje m.in. do Meksyku, Hiszpanii i na Węgry. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego w rozstrzygnięciu z dnia [...] sierpnia 2017 r., podając jako podstawę prawną art. 53-68 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa wdrożeniowa), nie uwzględnił protestu. Podtrzymał stanowisko oceniających w zakresie przyznanej punktacji przy ocenie kryteriów punktowych nr 1, nr 3 i nr 7. W zakresie kryterium nr 7 organ stwierdził, że wnioskodawca w dokumentacji aplikacyjnej nie wykazał znaczącego wzrostu działalności eksportowej w kolejnych latach - założony wzrost na poziomie ok. 1 mln, stanowiący poniżej 10% wartości sprzedaży ogółem, wskazuje głównie na klientów krajowych i nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania maksymalnej możliwej liczby punktów w tym kryterium. G. G. złożył skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zarzucił niespójność pomiędzy wymogami co do kryterium nr 7 a przyjętym sposobem punktacji, zgodnie z którym maksymalna liczba punktów jest przyznawana dla produktu o dużym potencjale eksportowym. Zdaniem skarżącego, taka konstrukcja narusza art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Skoro instrukcja przeprowadzenia oceny stanowi, że w trakcie oceny będzie brane pod uwagę, czy zostały spełnione wszystkie warunki w punktach od 1 do 6, w których brak jest jasnego i zrozumiałego odniesienia do udziału eksportu w przychodach ogółem, to kreowanie tego czynnika jako determinantu maksymalnej oceny jest złamaniem ustawy wdrożeniowej. Podniósł, że w karcie oceny merytorycznej brak jest też jasnych danych (przedziałów wartości eksportu wyrażonych w procentach czy też w pieniądzu) pozwalających ocenić, czy projekt ma potencjał eksportowy. Zdaniem skarżącego, przyjęcie, że założony wzrost na poziomie ok. 1 mln stanowiący poniżej 10% wartości sprzedaży ogólnej nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania maksymalnej możliwej liczby punktów dla kryterium nr 7, nie ma pokrycia w instrukcji dokonywania oceny punktowej tego kryterium. Instrukcja dla tego punktu odnosi się bowiem jedynie do prognozy finansowej przychodów oraz kosztów związanych z wdrożeniem produktu, która wskazuje na opłacalność projektu. W instrukcji nie nawiązano w ogóle do poziomu przychodów z eksportu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że podziela argumentację organu w zakresie oceny kryterium nr 1 i 3. Odnosząc się do oceny kryterium nr 7 – potencjał rynkowy wdrażanej innowacji, Sąd I instancji stwierdził, że w ramach oceny tego kryterium możliwe jest przyznanie: 0 punktów, albo 1 punktu - dane rzetelnie przedstawione, projekt wykazuje opłacalność na poziomie przeciętnym, 2 punktów - dane rzetelnie przedstawione, wysoka opłacalność projektu, oraz 3 punktów - dane rzetelnie przedstawione, wysoka opłacalność projektu, produkt o dużym potencjale eksportowym. W zakresie tego kryterium projekt otrzymał dwa punkty o wadze 5 każdy. W ocenie Sądu I instancji, ocena punktowa w ramach kryterium nr 7 winna być dokonywana w oparciu o informacje dotyczące konkurencyjności produktu, realności założeń i danych przyjętych przez wnioskodawcę przy określeniu potencjału rynkowego produktu, prawidłowego zdefiniowania rynku docelowego i ostatecznych odbiorców, określenia potrzeb, wymagań i preferencji odbiorców. Ocena, czy produkt ma duży potencjał eksportowy, tj. czy dzięki swoim walorom jakościowym, technicznym może być przedmiotem eksportu, winna być dokonywana na podstawie tych samych wymogów. Przyznanie maksymalnej liczby, tj. 3 punktów było zatem determinowane spełnieniem tych kryteriów wykazanych w stosunku do eksportu. W Biznes Planie skarżący podał jako obszar działalności Węgry, Hiszpanię oraz Meksyk, bez odniesienia do aktualnej i przewidywanej wartości sprzedaży zagranicznej. Tymczasem istotnym dla otrzymania maksymalnej liczby punktów w przypadku prowadzenia już działalności eksportowej było wykazanie przez wnioskodawcę, że nowy produkt zwiększa potencjał eksportowy w stosunku do dotychczasowego oraz założeń pozwalających na przyjęcie wzrostu szacowanych przychodów z eksportu. Sąd I instancji podkreślił, że na wnioskodawcy spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny. Udzielanie przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej, np. w Biznes Planie, odpowiedzi niepełnych bądź odbiegających od istoty pytania czy hasła, będzie wpływało w sposób oczywisty niekorzystnie na punktację danego projektu, a tym samym będzie zmniejszało szansę na zakwalifikowanie go do dofinansowania. Wnioskodawca musi zadbać o to, aby przekonać instytucję rozdysponowującą pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania. Zdaniem Sądu I instancji, podnoszona kwestia braku sprecyzowania pojęcia "o dużym potencjale eksportowym", mogłaby mieć istotne znaczenie w sytuacji wskazania przez wnioskodawcę w Biznes Planie aktualnej i przewidywanej wartości sprzedaży zagranicznej i zakwestionowania przez organ podanego wzrostu wartości sprzedaży zagranicznej jako niespełniającego wskazanego w punktacji wymogu. Bezspornym jest jednak, że dane takie nie zostały przez wnioskodawcę przedstawione. Dane o zakładanej sprzedaży na poziomie 10% ocenione przez organ jako potwierdzające głównie sprzedaż krajową nie odnoszą się do zakresu sprzedaży eksportowej. Zostały przedstawione w punkcie 3-3 Biznes Planu i dotyczą przychodów netto z prowadzonej działalności oraz przewidywanych przychodów ze sprzedaży dotychczas oferowanego asortymentu i nowych produktów, a nie wyłącznie sprzedaży zagranicznej. G. G. złożył od wyroku WSA w Kielcach z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 534/17 skargę kasacyjną. Skarżący wniósł o jego uchylenie w części, w której rozstrzygnięcie dotyczy zaskarżonej oceny organu, co do kryterium punktowego nr 7 - Potencjał rynkowy wdrażanych innowacji, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 12 część III. Ocena merytoryczna Regulaminu naboru w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, iż kryterium punktowe nr 7 - Potencjał rynkowy wdrażanych innowacji nie zostało spełnione przez skarżącego w całości, a tym samym potwierdzenie prawidłowości działań organu, w sytuacji gdy wszystkie wymogi tego kryterium punktowego zostały przez skarżącego spełnione, a organ zachował się nieprawidłowo. Skarżący postawił również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 61 ust. 1, ust. 5 i ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 57 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, poprzez ich niezastosowanie i dokonanie przez Sąd kontroli oceny wniosku o dofinansowanie poza zakresem wyznaczonym protestem wniesionym przez skarżącego, jak również poza zakresem oceny dokonanym przez organ, a w konsekwencji niewłaściwe stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, tj. nieuprawnione rozszerzenie przesłanek wskazanych w kryterium nr 7, jak również dokonanie merytorycznej oceny tego kryterium, pomimo braku uprawnień w tym zakresie; b. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a przez to uznanie, że organ, jako instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania, dokonała oceny wniosku skarżącego w sposób przejrzysty i rzetelny, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny wniosku skarżącego; c. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, podczas gdy zachodziły przesłanki do przyznania skarżącemu maksymalnej liczby punktów w ramach kryterium punktowego nr 7; d. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a to przez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego (pominięcie istotnych dowodów) i w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, że organ podjął niezbędne kroki w celu dokonania prawidłowej oceny projektu w zaskarżonym zakresie oraz wyjaśnił w sposób dokładny wszystkie okoliczności składające się na stan faktyczny sprawy, pomimo że w rzeczywistości organ w ogóle nie podjął próby wyjaśnienia dlaczego zakładany przez skarżącego wzrost eksportu na poziomie około jednego miliona został uznany za niewystarczający do przyznania maksymalnej liczby punktów w kryterium punktowym nr 7; e. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a to przez zastosowanie całkowicie dowolnej, a nie swobodnej oceny danych zawartych w złożonym przez skarżącego wniosku; f. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty sprawy, polegające na bezkrytycznym powtórzeniu stanowiska organu; g. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej "poprzez zaniechanie kompleksowego rozpoznania zasadniczych zarzutów skargi, dokonanie rozszerzającej interpretacji stanowiska organu, jak również formułowanie subkryteriów oceny, które nie były zawarte w ramach kryterium nr 7, w następstwie działania organu nie zostały poddane prawidłowej"; h. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez niezapewnienie przez Sąd realizacji zasady zapewniającej, aby postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że organ na żadnym etapie postępowania nie kwestionował samego faktu wykazania wzrostu działalności eksportowej, a jedynie uznał, iż wzrost ten jest według niego niewystarczający dla przyznania maksymalnej liczby punktów. W uzasadnieniu zawartym w jego piśmie nie sposób jednak odnaleźć motywów, jakimi kierował się przy podjęciu takiej decyzji. Ponadto skarżący zaznaczył, że podał wielkość potencjału eksportowego w Biznes Planie, wskazując na jego określony poziom w przychodzie ogółem (wiersz A. tabeli - oznaczony kolorem żółtym). Nie ma przy tym możliwości, aby skarżący mógł podać wartość przychodów z rozbiciem na przychody z eksportu, z uwagi na fakt, że wzorzec Biznes Planu na to nie pozwala, a ewentualna rozbudowa o przychody z eksportu mogłaby zostać uznana przez organ za nieuprawnioną modyfikację tego dokumentu i skutkować odrzuceniem wniosku jeszcze na etapie oceny formalnej. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie została uwzględniona. Nie są w szczególności uzasadnione zarzuty dotyczące ustaleń w zakresie spełnienia przez złożony przez wnioskodawcę projekt kryterium wyboru projektu nr 7 - Potencjał rynkowy wdrażanych innowacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie naruszył przepisów prawa, przyznając skarżącemu 2 punkty ze spełnienie tego kryterium, co następnie prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji. W dokumencie pt. Kryteria wyboru projektów dla poszczególnych osi priorytetowych, działań i poddziałań, stanowiącym załącznik do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego, w tabeli zawierającej kryteria punktowe, opisano wymogi niezbędne do uzyskania 3 punktów w ramach spełnienia kryterium nr 7. Aby otrzymać trzy punkty za spełnienie tego kryterium wnioskodawca powinien wykazać m.in., że projekt charakteryzuje się dużym potencjałem eksportowym. Użyte pojęcie ma charakter nieostry i ocenny, jednak w dostatecznym stopniu pozwala na ustalenie, jakie okoliczności powinny zostać wzięte przez organ pod uwagę dla dokonania oceny, czy doszło do spełnienia tak określonego wymogu. Duży potencjał eksportowy oznacza sytuację, w której realizacja projektu zmierza do znaczącego, zauważalnego wzrostu wartości eksportu, co powinno zostać w dostateczny sposób wykazane przez wnioskodawcę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z organami i Sądem I instancji, że tego rodzaju okoliczności nie znalazły potwierdzenia w złożonym projekcie. W pkt 3.2.4 Biznes Planu stanowiącego załącznik do projektu, w części w której należało podać obszar geograficzny działalności: rynek krajowy/zagraniczny, a w przypadku działalności eksportowej podać również aktualną i przewidywaną wartość sprzedaży zagranicznej, wnioskodawca wymienił państwa stanowiące obszar działalności firmy (tj. Hiszpania, Węgry i Meksyk), jednak nie podał wartości sprzedaży zagranicznej, pomimo jednoznacznie brzmiącej informacji w tym zakresie. W pkt 3.3.1 Biznes Planu wnioskodawca określił, że od 2019 r. planuje się wzrost przychodów o 10% rok do roku, jednak nie odniósł się do ewentualnego prognozowanego wzrostu eksportu. Również w części 3.4 przewidzianej do umieszczenia w niej wszelkich dodatkowych informacji skarżący nie zawarł żadnych informacji w kwestii prognozowanego wzrostu przychodów z eksportu. W związku z powyższym organ nie miał dostatecznych podstaw, aby przyjąć, że projekt charakteryzuje się dużym potencjałem eksportowym i w konsekwencji przyznać 3 punktów za spełnienie kryterium nr 7. Należy podkreślić, że to wnioskodawca powinien wykazać, iż jego projekt spełnia kryteria określone w regulaminie konkursu. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej - tak, aby w oparciu o ten wniosek i załączone do niego dokumenty projekt mógł zostać prawidłowo oceniony. W tym celu wnioskodawca, zgłaszający do konkursu własny projekt, winien zapoznać się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową i kryteriami wyboru (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1619/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jako niezasadne należało ocenić zarzuty związane z naruszeniem przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wyjaśnić, że w myśl art. 50 ustawy wdrożeniowej, do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów k.p.a., z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu i sposobu obliczania terminów, chyba że ustawa stanowi inaczej. Dlatego przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. nie miały w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Obejmuje zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zostało sporządzone w sposób umożliwiający prawidłowe przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10; LEX nr 1138160). Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno świadczy o tym, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należało również uznać za całkowicie chybiony. Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.