II SA/Wa 496/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Danuta Kania, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmawiającą przyznania J. Z. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes ZUS wskazał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ nie stwierdził jednak przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Jak podał, z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ww. ustawy, uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Niespełnienie przez stronę powyższego warunku powoduje, że nie może on skutecznie domagać się renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" zaś nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym (por. wyrok WSA z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1923/09). Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem z dnia [...] lipca 2016 r. lekarz orzecznik ZUS orzekł u J. Z. całkowitą niezdolność do pracy od dnia [...] stycznia 2016 r. do [...] lipca 2018 r. Na przestrzeni [...] lat życia, tj. na dzień orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy ww. udokumentował wprawdzie [...] lata, [...] miesiące i [...] dni okresów składkowych i nieskładkowych, jednakże w 10-leciu przed powstaniem niezdolności do pracy i przed zgłoszeniem wniosku, zamiast [...] lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentował on [...] rok, [...] miesięcy i [...] dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Zaś z akt sprawy wynika, że w okresach od [...] czerwca 1999 r. do [...] listopada 2007 r., od [...] stycznia 2008 r. do [...] marca 2009 r. i od [...] sierpnia 2011 r. do [...] stycznia 2016 r., tj. do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy, J. Z. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w wyżej wymienionych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia strony, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia, w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS podkreślił, iż orzeczeniem z dnia [...] listopada 1999 r. lekarz orzecznik ZUS orzekł, że J. Z. jest zdolny do pracy. Następnie orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. komisja lekarska ZUS orzekła, że nie jest on niezdolny do pracy. Odnosząc się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazujących, iż wnioskodawca jest niezdolny do pracy od ponad [...] lat w związku z leczoną chorą alkoholową (choruje na padaczkę alkoholową, depresję oraz stany lękowe, w związku z czym przebywał wielokrotnie w szpitalach na oddziałach psychiatrycznych), organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzające, iż uzależnienie alkoholowe nie stanowi niedającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Reasumując Prezes ZUS stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że wnioskodawca nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2017 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 12, i art. 77 § 1 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych zaistniałych w niniejszej sprawie, bez wszechstronnego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także bez odniesienia się do argumentacji skarżącego zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja jest dla niego niezwykle krzywdząca. Niezasadnie bowiem organ przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż całkowita niezdolność do pracy u skarżącego powstała dopiero z datą stwierdzenia tej niezdolności przez lekarza orzecznika ZUS ([...] stycznia 2016 r.), a zatem wcześniej skarżący był zdolny do pracy i miał tym samym możliwość jej wykonywania. Jednakże okoliczność, iż dopiero w powyższej dacie u skarżącego stwierdzono niezdolność do pracy przez lekarza orzecznika nie świadczy o tym, że wcześniej taka niezdolność nie istniała, a jedynie że przed tym okresem skarżący nie był badany przez lekarza orzecznika ZUS i nie było faktycznej możliwości jej stwierdzenia przez ten okres. Skarżący oświadczył, iż niezdolność do pracy istnieje u niego od ponad 20 lat, co wyłączało możliwość podjęcia pracy zarobkowej i tym samym uzyskania odpowiedniej ilości okresów składkowych i nieskładowych. Wobec tego, skarżący nie z własnej winy, ale z uwagi na okoliczności od niego niezależne, nie miał możliwości podjęcia i wykonywania pracy zarobkowej, celem spełniania wszystkich warunków przewidzianych przepisami prawa do uzyskania należnych z ubezpieczenia społecznego świadczeń. Skarżący, w związku z silnym uzależnieniem od alkoholu, leczył się z powodu tego uzależnienia i uczęszczał regularnie na spotkania dla anonimowych alkoholików, niemniej jednak leczenie to nie przynosiło zamierzonych rezultatów. Ponadto, w okresach, w których skarżący pozostawał w trzeźwości, cierpiał on na zespół odstawienny, co powodowało szereg związanych z tym negatywnych następstw zdrowotnych, wyłączających po jego stronie możliwość podjęcia i wykonywania pracy zarobkowej. Cierpi on także na padaczkę alkoholową i związane z tym częste ataki padaczkowe, co wyłączało w spornym okresie możliwość podjęcia przez niego pracy zarobkowej. Ponadto, w związku z uzależnieniem od alkoholu, cierpiał on także na depresję oraz stany lękowe, w związku z czym przebywał wielokrotnie na oddziałach psychiatrycznych szpitali. Aktualnie, skarżący jest nadal osobą uzależnioną od alkoholu, ale w stanie abstynencji alkoholowej. Niemniej jednak skarżący cierpi nadal na padaczkę alkoholową i związane z tym częste ataki padaczkowe. Ponadto, u skarżącego stwierdzono także nowotwór złośliwy jelita grubego, w związku z czym ma on aktualnie podłączoną stomię. Skarżący nie ma jakiejkolwiek możliwości wykonywania pracy zarobkowej, zaś potrzebuje środków finansowych na swoje leczenie i utrzymanie [...] letniej córki. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, m.in. w zakresie ustalenia stanu zdrowia wnioskodawcy jest związany treścią ostatecznego orzeczenia lekarskiego ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Skargę uznać należy za zasadną. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem, skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny stanu faktycznego przedstawionego przez wnioskodawcę, przez pryzmat art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887 ze zm.). Wyżej przytoczony przepis formułuje trzy przesłanki, których łączne spełnienie determinuje możliwość otrzymania świadczenia w drodze wyjątku. Przesłankami tymi są: 1) brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty, 2) niemożliwość podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, 3) brak niezbędnych środków utrzymania. Brak występowania którejkolwiek z powyższych przesłanek uniemożliwia zaś pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie omawianego świadczenia. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż brak uprawnień do uzyskania emerytury lub renty należy badać w nawiązaniu do okresu zatrudnienia uprawnionego do świadczenia, a więc w odniesieniu do wypracowanych przez niego składek emerytalnych. Należności wypłacane przez ZUS nie są bowiem zapomogą państwową, a stanowią odpowiednik składek, które uprawniony odprowadzał w trakcie życia zawodowego. Świadczenie emerytalne czy rentowe stanowi więc wypadkową okresu, przez który uprawniony budował kapitał początkowy odprowadzając składki na ubezpieczenie. Istotne znaczenie ma więc to, czy okres przez jaki strona podlegała ubezpieczeniu jest adekwatny do wieku uprawnionego. Świadczenie w drodze wyjątku jest bowiem świadczeniem pochodnym w stosunku do okresu ubezpieczenia – patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1307/16 (publik. orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy okolicznością niesporną w sprawie był fakt, że na przestrzeni aktywności zawodowej skarżący wypracował niemal [...] lat okresów zaliczanych do świadczeń emerytalno-rentowych, należało ustalić przyczynę braku zatrudnienia w okresie poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolności do pracy. Skarżący podnosił w toku postępowania, w tym dobitnie zasygnalizował we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż przyczyną zaistniałego stanu rzeczy była leczona choroba alkoholowa. Skoro jedną z przyczyn braku wypracowania przez skarżącego wymaganego okresu był alkoholizm, na organie ciążył szczególny obowiązek zwrócenia uwagi na to, czy wnioskodawca starał się wykazać, że podejmował próby wyjścia z tego uzależnienia. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych już samo zdeterminowane podejmowanie prób leczenia przez osobę uzależnioną, może uzasadniać przypuszczenie, że alkoholizm w danym przypadku mógł stanowił szczególną przesłankę usprawiedliwiającą krótki staż pracy. W wyroku z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1541/16 (publik. jw.) NSA stwierdził, iż o ile brak aktywności zawodowej spowodowany chorobą w ogóle, w tym także chorobą alkoholową otwiera co do zasady możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia, to jednak sytuacja ulega zmianie, gdy osoba taka nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przezwyciężenia zaistniałej sytuacji, a w szczególności nie podejmuje stosownego leczenia. Wynikający z procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają istotny wpływ na treść orzeczenia. Nawiązując do powyższego należy podkreślić, iż oczywistym jest, że inicjatywa dowodowa leży po stronie wnioskodawcy. Tylko bowiem on może posiadać wiedzę o faktach z własnego życia. W sytuacji jednakże, gdy strona wykazuje taką inicjatywę, po stronie organu leży obowiązek procesowego ustosunkowania się do wniosków strony. Winien więc organ przeprowadzić stosowne dowody, jeśli pozostają one w związku ze sprawą. Brak poczynienia przez organ powyższych działań sprawia, że uzasadnionym będzie przypuszczenie o braku wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy. Oczywistym zaś jest, że nieustalenie stanu faktycznego sprawy stawia pod znakiem zapytania prawidłowość samego rozstrzygnięcia. Analiza treści zaskarżonego uzasadnienia decyzji prowadzi do konkluzji, że organ zaniechał ustalenia wyczerpującego stanu faktycznego w badanej sprawie. Zwrócić należy uwagę, iż we wniosku o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej z dnia [...] września 2016 r. skarżący ujawnił, iż w latach [...] pięciokrotnie podejmował próby leczenia choroby alkoholowej, poprzez hospitalizacje i terapię uzależnień. Ten aspekt sprawy został całkowicie zbagatelizowany, bowiem Prezes ZUS przyjął, iż całkowita niezdolność do pracy została u skarżącego ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS od dnia [...] stycznia 2016 r. W kolejnym orzeczeniu lekarza orzecznika z dnia [...] listopada 2016 r. stwierdzono m.in., iż w okresie od [...] września 2010 r. do czasu wydania orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy z dnia [...] lipca 2016 r. nie można uznać ubezpieczonego za częściowo niezdolnego do pracy. Bezsprzecznie Prezes ZUS orzekając w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku jest związany ostatecznym orzeczeniem lekarskim ZUS. Takie orzeczenie nie zwalnia jednak Prezesa ZUS z obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zwłaszcza jeżeli powołuje się na nie strona. Z powyższego orzeczenia, jak też orzeczenia z dnia [...] lipca 2016 t., nie wynika, aby po [...] r. dokumentacja leczenia szpitalnego skarżącego była brana pod uwagę przy ustalaniu jego stanu zdrowia w okresie poprzedzającym stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy. Jak wskazuje skarżący w oświadczeniu o stanie rodzinnym, także w roku [...] r. był hospitalizowany i poddany terapii uzależnień. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż zostało ono wydane po analizie dokumentacji medycznej z [...] r., kiedy to orzekany doznał urazu czaszkowo – mózgowego oraz leczenia szpitalnego z [...] r. Gdyby nawet przyjąć, że te okoliczności nie rzutowały na prawidłowość ww. orzeczenia lekarza orzecznika, to należy dostrzec, iż w aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] nr akt [...] ustalające skarżącemu od tej daty lekki stopień niepełnosprawności i wskazanie do pracy lekkiej, prostej. Podkreślenia wymaga, iż skarżący nie ma wyuczonego zawodu i podejmował zatrudnienie jako pracownik fizyczny. Zestawiając te fakty oraz biorąc pod uwagę miejsce zamieszkania skarżącego (w małej miejscowości) należy wywieść, że jako pracownik fizyczny, w wieku nieatrakcyjnym na rynku pracy, z przeciwwskazaniami zdrowotnymi do cięższej pracy fizycznej, alkoholik podejmujący leczenie z uzależnienia (czasowo hospitalizowany i uczęszczający na terapię odwykową) mógł nie mieć realnego wpływu na podjęcie zatrudnienia. Powyższej wskazanego aspektu sprawy organ w ogóle nie dostrzegł i nie ocenił w kontekście ustawowej przesłanki szczególnych okoliczności. W takiej sytuacji, zaskarżone rozstrzygnięcie jawi się jako przedwczesne i nie może ostać się w obrocie prawnym, gdyż zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokonania jego wnikliwej oceny, z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa powyżej. W tym stanie sprawy, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).