II GSK 3318/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2658/16 w sprawie ze skargi D C na czynność Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie udzielenia informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek wynikających z przepisów ustawy Prawo lotnicze oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargę D C (dalej: skarżący) na czynność Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej (dalej: Komendant) w przedmiocie udzielenia informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek wynikających z przepisów ustawy Prawo lotnicze. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 5 sierpnia 2015 r. do Komendanta wpłynął wniosek P z siedzibą w W o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek do wydania certyfikatu członka załogi statku powietrznego dalej: CMC, zgodnie z art. 188b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393 ze zm.), dalej: p.l w odniesieniu do D C zatrudnionego na stanowisku pilota. W dniu [..] sierpnia 2015 r. organ poinformował wnioskodawcę, że wobec skarżącego zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 188a ust. 5 pkt 3 p.l., tj. cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia. Wyżej wymienioną negatywną przesłankę sformułowano w oparciu o ustalenia poczynione z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2016 r. WSA w Warszawie odrzucił skargę na powyższą czynność twierdząc, że jest ona niezaskarżalna, a NSA postanowieniem z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt. II GSK 4126/16 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi wskazał, że warunkiem wstępu przez członka załogi statku powietrznego do strefy zastrzeżonej lotniska jest posiadanie specjalnej karty identyfikacyjnej. Zgodnie z § 24 ust. 1 Krajowego Programu Ochrony Lotnictwa Cywilnego, dalej: Krajowy Program, przewoźnik lotniczy jest zobowiązany do wydania karty identyfikacyjnej zatrudnianemu przez siebie członkowi załogi statku powietrznego. Warunkiem jej wydania i tym samym realizacji uprawnienia członka załogi jest jednak uprzednie udzielenie przez komendanta oddziału Straży Granicznej informacji o braku negatywnych przesłanek do wstępu do stref zastrzeżonych lotnisk. Ewentualna negatywna informacja w sposób definitywny uniemożliwia członkowi załogi statku powietrznego uzyskanie dokumentu warunkującego wstęp do strefy zastrzeżonej lotniska. W celu umożliwienia dostępu osób do strefy zastrzeżonej lotniska zarządzający lotniskiem lub przewoźnik lotniczy w ramach sprawdzenia przeszłości tych osób, występuje do komendanta oddziału Straży Granicznej o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek do uzyskania takiego dostępu - art. 188a ust. 4 p.l. W myśl art. 188a ust. 5 pkt 3 p.l. przesłanki, o których mowa w ust. 4, polegają w szczególności na cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia. Stosownie do art. 188a ust. 6 p.l., Komendant Oddziału Straży Granicznej dokonuje ustaleń w zakresie istnienia przesłanek, o których mowa w ust. 4, i udziela stosownej informacji w terminie 21 dni od dnia wystąpienia o udzielenie informacji przez zarządzającego lotniskiem. Zaskarżoną czynnością z dnia 17 sierpnia 2015 r. Komendant udzielił informacji o zaistnieniu negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego, na podstawie ustaleń poczynionych przez ABW. W ocenie Sądu w sytuacji zaistnienia okoliczności wskazanej w art. 188a ust. 5 pkt 3 p.l., Komendant jest zobowiązany do stwierdzenia negatywnych przesłanek uzyskania dostępu osób, o których mowa w pkt 1.2.4 załącznika do rozporządzenia nr 300/2008/WE, do strefy zastrzeżonej lotniska. Ustalenia poczynione przez ABW, która w świetle ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U 2016 poz.1167 ze zm.) jest organem upoważnionym do wydania lub odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych, były dla Komendant Oddziału Straży Granicznej bezwzględnie wiążące. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w przypadku skarżącego wydana została decyzja odmawiająca wydania poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych. Przesłanki wydania decyzji odmownej są bowiem identyczne jak w przypadku wydania decyzji cofającej takie poświadczenie. Wydanie tych decyzji następuje m.in. w przypadku ustalenia, że istnieją wątpliwości o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy i wątpliwości tych nie da się usunąć. Sąd nie dopatrzył się sprzeczności pomiędzy rozwiązaniem zawartym w art. 188a ust. 5 p.l. czego zawierającym przesłanki, które podlegają ocenie w przypadku badania przeszłości osoby której ma być wydana karta identyfikacyjna warunkującego wstęp do strefy zastrzeżonej lotnisk, a postanowieniami rozporządzenia nr 300/2008 z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie ochrony lotnictwa cywilnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 2320/2002. Stosownie do preambuły (10) Państwom członkowskim należy pozwolić na stosowanie, na podstawie oceny ryzyka, środków bardziej rygorystycznych od tych ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu. Zatem wprowadzenie w art.188a ust.5 pkt 3 p.l. jako przesłanki odmowy wydania kart identyfikacyjnej, cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia, nie narusza postanowień powołanego rozporządzenia. Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 188a ust. 5 pkt 3 p.l. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że swoją dyspozycją obejmuje również sytuację odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Rzecznika nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W zakresie zarzutu kasacyjnego Rzecznik podniósł naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, art. 188a ust. 5 pkt 3 p.l. polegające na błędnej wykładni tego przepisu, która polegała na wadliwym przyjęciu przez organ i zaakceptowaniu przez Sąd I instancji poglądu, zgodnie z którym treść tego przepisu obejmuje również odmowę wydania poświadczenia bezpieczeństwa. Zdaniem Rzecznika, jednoznaczne posłużenie się przez ustawę terminem cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa oraz wszczęcie postępowania w takiej sprawie wyłącza możliwość innej interpretacji treści przepisu, tym samym spod jego działania wyłącza odmowę wydania poświadczenia bezpieczeństwa. Rozciągnięcie znaczenia cofnięcia poświadczenia na jego odmowę jest niczym nieuzasadnionym rozszerzeniem zakresu regulacji, a tym samym nieuprawnionym naruszeniem wartości konstytucyjnych. Z takim poglądem nie można się zgodzić. W konsekwencji należy przyjąć, że trafny jest pogląd Sądu I instancji, w którym Sąd przyjmuje, że odmowa wydania poświadczenia bezpieczeństwa z jaką mamy do czynienia w przypadku D C jest taką okolicznością, która jest objęta dyspozycją art. 188a ust. 5 pkt 3 p.l. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia to, że art. 188a ust. 5 ustawy stanowi, że przesłanki, o których mowa w ust. 4, polegają "w szczególności na". Posłużenie się przez ustawodawcę przykładowym wyliczeniem przesłanek nie zamyka drogi do wskazania innych niż przewidziano w przepisie. Na ten wątek sprawy trafnie wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej. W ocenie NSA właśnie ten aspekt sprawy ma zasadnicze znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku. Nieobjęcie dyspozycją art. 188a ust. 5 pkt 3 p.l. odmowy wydania poświadczenia nie oznacza, że taka odmowa będąc podstawą orzekania na podstawie art. 188a ust. 5 pkt 3 p.l. byłaby rozszerzającą wykładnią przepisu i godziłaby w wartości konstytucyjne. Sąd II instancji zauważa, że wszystkie wolności i prawa wskazane w konstytucji mogą i podlegają ograniczeniom ze względu na inne wartości, a przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo publiczne, ochronę zdrowia i życia. Właśnie te wartości uprawniają do przyjętej przez Sąd I instancji wykładni pojęcia "cofnięcie", bo z ich punktu widzenia cofnięcie i odmowa poświadczenia bezpieczeństwa ma prowadzić do ochrony bezpieczeństwa w ruchu lotniczym, zatem między tymi rozstrzygnięciami nie ma żadnej różnicy treściowej, chociaż istnieje różnica formalna, bo są to dwa rozstrzygnięcia zapadające w odmiennych sytuacjach faktycznych, jednak zawsze po spełnieniu takich samych warunków prawnych. Dla oceny zaskarżonego wyroku nie może mieć znaczenia projektowana nowelizacja art. 188a p.l. Zarówno Sąd I i II instancji orzekają na podstawie obowiązującego prawa, a to nawet w chwili wydawania wyroku kasacyjnego nie zmieniło się w stosunku do chwili, w której orzekały organy. Poza tym z faktu, że proponowana jest zmiana treści tego przepisu, nie wynika, że w ustawie nowelizującej taki zakaz nie zostanie przewidziany. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.