II GSK 4126/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich oraz D. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 57/16 w sprawie ze skargi D. C. na czynność Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej im. Powstania Warszawskiego w przedmiocie udzielenia informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.) postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 57/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D. C. na czynność Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej im. Powstania Warszawskiego w przedmiocie udzielenia informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] sierpnia 2015 r. wpłynął do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej im. Powstania Warszawskiego wniosek PLL LOT S.A. z siedzibą w Warszawie o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek do wydania certyfikatu członka załogi statku powietrznego (dalej także: "CMC"), zgodnie z przepisem art. 188b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze w odniesieniu do D. C. zatrudnionego na stanowisku pilota. W dniu [...] sierpnia 2015 r. pismem nr [...] organ poinformował wnioskodawcę, że wobec skarżącego zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, tj. przesłanki do cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia. Wyżej wymienioną negatywną przesłankę sformułowano w oparciu o ustalenia poczynione z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego (pismo nr [...] Zastępcy Dyrektora Biura Ewidencji i Analiz ABW z dnia [...] sierpnia 2015 r.). Pismem z [...] października 2015 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą czynność Komendanta polegającą na udzieleniu informacji o stwierdzeniu wobec niego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej odrzucenie. Odrzucając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał na uregulowania wynikające z Prawa lotniczego. I tak, zgodnie z art. 188a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze zarządzający lotniskiem wyznacza strefy zastrzeżone lotniska oraz części krytyczne tych stref w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 300/2008/WE, a także przejścia do tych stref. Strefy i przejścia, o których mowa w ust. 1, wyznacza się w uzgodnieniu z: 1) Policją; 2) Strażą Graniczną; 3) Służbą Celną; 4) Prezesem Urzędu (art. 188a ust. 2 ustawy Prawo lotnicze). Strefy i przejścia, o których mowa w ust. 1, zarządzający lotniskiem określa w programie ochrony lotniska (art. 188a ust. 3 ustawy Prawo lotnicze). W celu umożliwienia dostępu osób, o których mowa w pkt 1,2,4 załącznika do rozporządzenia nr 300/2008/WE, do strefy zastrzeżonej lotniska zarządzający lotniskiem lub przewoźnik lotniczy w ramach sprawdzenia przeszłości tych osób, zgodnie z art. 3 pkt 15 tego rozporządzenia, występuje do komendanta oddziału Straży Granicznej o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek do uzyskania takiego dostępu (art. 188a ust. 4 ustawy Prawo lotnicze). W myśl art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze przesłanki, o których mowa w ust. 4, polegają w szczególności na cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia. Zgodnie zaś z art. 188a ust. 6 ustawy Prawo lotnicze, Komendant oddziału Straży Granicznej dokonuje ustaleń w zakresie istnienia przesłanek, o których mowa w ust. 4, i udziela stosownej informacji w terminie 21 dni od dnia wystąpienia o udzielenie informacji przez zarządzającego lotniskiem. Sąd I instancji stwierdził, że czynność organu polegającą na udzieleniu informacji o stwierdzeniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego. Udzielenie takiej informacji stanowi bowiem czynność materialno-techniczną, do której wykonania, w ściśle określonym terminie, organ jest zobligowany mocą art. 188a ust. 6 ustawy Prawo lotnicze. Sąd wskazał, że organ udzielił powyższej informacji na podstawie ustaleń poczynionych przez ABW (pismo Zastępcy Dyrektora Biura Ewidencji i Analiz ABW z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]), a czynność ta nie ma charakteru rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej, gdyż polegała jedynie na udzieleniu informacji o poczynionych ustaleniach faktycznych organu. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że informacja o braku negatywnych przesłanek do wydania certyfikatu członka załogi statku powietrznego, o której mowa w art. 188b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, została udzielona w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 188b ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, Prezes Urzędu wydaje, na wniosek polskiego przewoźnika lotniczego, certyfikat członka załogi statku powietrznego osobie: 1) wykonującej zadania na rzecz polskiego przewoźnika lotniczego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej; 2) posiadającej kwalifikacje konieczne do wykonywania obowiązków członka załogi statku powietrznego; 3) co do której komendant oddziału Straży Granicznej udzielił, na wniosek Prezesa Urzędu, informacji o braku negatywnych przesłanek do jego wydania. Wydanie certyfikatu CMC, odmowa jego wydania oraz jego cofnięcie następuje w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie art. 188b ust. 6 ustawy Prawo lotnicze. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zatem utożsamić czynności organu polegającej na udzieleniu informacji o stwierdzeniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, jakimi są: cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia, z wydaniem na podstawie na art. 188b ust. 1 pkt 3 tej ustawy decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wydania lub cofnięcia certyfikatu członka załogi statku powietrznego (CMC), która podlega zaskarżeniu na ogólnych zasadach. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ udzielenie informacji o stwierdzeniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, stanowi czynność materialno-techniczną organu, zaś przedmiotowa informacja nie jest ani decyzją administracyjną, ani żadnym z innych aktów czy czynności wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.), w związku z czym nie podlega zaskarżeniu. Skargi kasacyjne od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli Rzeczni Praw Obywatelskich oraz D. C . Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył powyższe postanowienie w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj.: a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że akty i czynności, o których w nim mowa muszą rozstrzygać o prawach i obowiązkach, by podlegały sądowoadministracyjnej kontroli; b). art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 188a ust. 4 i 6 Prawa lotniczego w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy winna ona podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, jako że udzielenie informacji, o której mowa w przywołanych przepisach Prawa lotniczego należy do innych aktów i czynności, podlegających kognicji sądów administracyjnych; c). art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że do zaskarżonej czynności doszło w toku prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania w sprawie wydania certyfikatu członka załogi statku powietrznego W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. D. C. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, a skargę kasacyjną oparł na następujący podstawach: 1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia nie w oparciu o akta sprawy, lecz wykroczenie poza te akta pomimo nieprzeprowadzenia w postępowaniu sądowym żadnych dowodów uzupełniających z dokumentów niezbędnych do wyjaśniania istotnych w sprawie wątpliwości, a mianowicie czy w stosunku do skarżącego było w ogóle prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania mu certyfikatu członka załogi statku powietrznego CMC (dalej jako: "CMC"), w ramach którego Komendant SG dokonywał sprawdzenia przeszłości skarżącego, czy też sprawdzenie przeszłości nie było związane z ubieganiem się o CMC lecz w celu wydania przez przewoźnika lotniczego karty identyfikacyjnej członka załogi (dalej jako "ID CREW"). W konsekwencji WSA dokonał wadliwej oceny znajdującego się w aktach sprawy formularza zatytułowanego wniosek o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek kierując się jego formą (tj. zaznaczeniem, że wniosek został złożony w celu wydania certyfikatu członka załogi). Tymczasem, jeśli uwzględnić całokształt akt sprawy to treść tego formularza jednoznacznie wskazuje, że został on złożony w celu wydania przez przewoźnika lotniczego karty identyfikacyjnej członka załogi ("ID CREW"). Wskutek naruszenia wskazanych przepisów postępowania WSA dokonał całkowicie dowolnego i błędnego ustalenia, że informacja udzielona przez Komendanta SG jest czynnością materialno-techniczną dokonaną w ramach prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej jako "Prezes ULC") skarżącego postępowania administracyjnego o wydanie skarżącemu CMC, podczas gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, że postępowanie sprawdzające wobec skarżącego było prowadzone wyłącznie w celu wydania mu przez przewoźnika ID CREW, oraz że ani skarżący ani przewoźnik lotniczy PLL LOT nie występowali o CMC, tym bardziej, że jak wynika z załączonej do akt sprawy informacji ze strony internetowej Urzędu Lotnictwa Cywilnego - CMC nie jest wydawane od 2011 r. z uwagi na brak przepisów wykonawczych dotyczących jego wydawania. Naruszenie wskazanych przepisów prawa związane z prawidłowym zbieraniem i oceną materiału dowodowego w sprawie miało wpływ na wynik tego postępowania, bowiem doprowadziło do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w odniesieniu do czynności materialno-technicznej w sytuacji, gdy powinna być ona uwzględniona, a zaskarżona czynność Komendanta SG uchylona. b). art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy WSA, o których dopuszczenie skarżący, jak i jego pełnomocnik wnosili w toku postępowania sądowoadministracyjnego jako dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i umożliwiających dokonanie ustaleń przydatnych dla oceny zaskarżonej czynności Komendanta SG, w szczególności na okoliczność iż: - Komendant SG zaniechał dokonania oceny informacji przekazanej mu przez ABW o odmowie wydania poświadczenia bezpieczeństwa skarżącemu pod kątem oceny zgodności tej informacji z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego,, który to przepis nie wskazuje takiej okoliczności jako tzw. przesłanki negatywnej uniemożliwiającej dostęp do strefy zastrzeżonej lotniska, - wniosek PLL LOT S.A. do Komendanta SG o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek wobec skarżącego został sporządzony w celu wystawienia CREW ID, - wskutek stanowiska Komendanta SG o stwierdzeniu negatywnej przesłanki z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego wobec skarżącego, pracodawca skarżącego PLL LOT S.A. cofnął skarżącemu ID CREW, a wobec przedłużającej się sytuacji braku dostępu do strefy zastrzeżonej, udzielił mu urlopu bezpłatnego; c). art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, iż informacja o stwierdzeniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego udzielona przez Komendanta SG nie jest "innym aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.", lecz jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną organu dokonywaną w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania skarżącemu CMC, co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem. Tymczasem informacja udzielona przez organ w przedmiotowej sprawie dotyczyła sprawdzenia przeszłości skarżącego prowadzonego wyłącznie w celu wydania mu ID CREW; a zatem w sposób bezpośredni dotyczyła jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, bowiem udzielenie informacji o zaistnieniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek z art. 188a ust. 5 pkt 4 Prawa lotniczego jest jednoznaczne z cofnięciem ID CREW, a co za tym idzie z pozbawieniem skarżącego dostępu do stref zastrzeżonych lotnisk, wskutek czego skarżący utracił ważność uprawnienia lotniczego wynikającego z posiadanej przez skarżącego licencji pilota (uprawnienia na typ samolotu EMB170); d). art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. pomimo niewykazania w uzasadnieniu "innych przyczyn" przesądzających o niedopuszczalności skargi, które stanowiłyby uzasadnienie dla zastosowania tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, tj. na informację Komendanta SG o istnieniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego w sytuacji, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł podmiot uprawniony, skarga spełnia wymogi formalne i została wniesiona w terminie. e). art. § 3 ust. 2 punkt 4 w zw. z art. 146 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i niepełne ustosunkowanie się przez WSA do zarzutów skargi, a także do stanowiska pełnomocnika skarżącego kwestionującego twierdzenie Komendanta SG zawarte w odpowiedzi na skargę jakoby sprawdzenie przeszłości prowadzone wobec skarżącego odbywało się w ramach postępowania dotyczącego wydania CMC, a wydana przez Komendanta SG informacja o zaistnieniu przesłanek negatywnych z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego była elementem tego postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez WSA dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego; f). art. § 3 ust. 2 punkt 4 w zw. z art. 146 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie, podnoszonego w skardze do WSA przez skarżącego (przepisy prawa materialnego wskazane w punkcie 1.2 petitum skargi kasacyjnej); g). art. § 3 ust. 2 punkt 4 w zw. z art. 146 § 1 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez zaniechanie wyczerpującej kontroli sądowej zaskarżonej czynności Komendanta SG i brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów naruszenia przez Komendanta SG prawa materialnego tj. art. 188a ust 5 pkt 3 Prawa lotniczego poprzez ich niezastosowanie, choć z przepisów tych wynika jednoznacznie, że jedyną podstawą do udzielenia przez Komendanta SG informacji o stwierdzeniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego jest cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia (art. 33 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Tymczasem, w stanie faktycznym sprawy skarżący nie posiadał poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych, a zatem nie mogło mu być ono ani cofnięte, ani też nie mogło być wobec tego wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia tego poświadczenia. h). art. 12a § 2 p.p.s.a. oraz art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez nieudostępnienie pełnomocnikowi skarżącego akt sprawy w zakresie stanowiącym materiały przesłane przez Komendanta SG, będące podstawą wydania informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego, skutkiem czego skarżący został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, bowiem w żaden sposób nie mógł odnieść się do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Odmowa udostępnienia akt dokonana w formie zarządzania Przewodniczącego Wydziału z powołaniem się na okoliczność, jakoby WSA nie był dysponentem przedmiotowych akt, narusza przy tym art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z którym sposób postępowania z aktami spraw zawierającymi informacje niejawne w postępowaniu przed sądem określają przepisy innych ustaw, w niniejszej sprawie art. 12 p.p.s.a.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a). art. 188b ust. 1 pkt 3 i ust. 3 Prawa lotniczego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przeprowadzenie wskazanego w tym przepisie postępowania w sprawie sprawdzenia negatywnych przesłanek na potrzeby wydania CMC jest tożsame z przeprowadzeniem postępowania w sprawie sprawdzenia negatywnych przesłanek do wydania ID CREW, podczas gdy w oparciu o art. 188b ust. 3 Prawa lotniczego przepisy o sprawdzeniu przeszłości dla dostępu do stref zastrzeżonych stosuje się w postępowaniu o wydanie CMC jedynie odpowiednio, a nie wprost; b). art. 188b ust. 1 - 6 w zw. z art. 189a ust. 2 Prawa lotniczego poprzez jego będą wykładnię i przyjęcie, że przed Prezesem ULC prowadzone są postępowania administracyjne dotyczące wydawania CMC, których elementem jest wystąpienie o informację o braku negatywnych przesłanek w sytuacji gdy nie ma aktu wykonawczego określającego m.in. wzór wniosku o wydanie CMC, jak również szczegółowego sposobu postępowania przy wydawaniu CMC, a na okoliczność braku tego rozporządzenia wskazywał pełnomocnik skarżącego, co również wynika z informacji zamieszczonej na stronie internetowej ULC. c). art. 188a ust. 6 i 7 w zw. z art. 188a ust. 4 i 5 Prawa lotniczego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że Komendant SG udziela jedynie informacji na podstawie ustaleń poczynionych przez inne organy (w sprawie ABW) podczas gdy z art. 188a ust. 6 Prawa lotniczego wynika konieczność "dokonania ustaleń" przez samą Straż Graniczą, a więc i weryfikacji (oceny) informacji otrzymanych od innych organów na podstawie art. 188a ust. 7 Prawa lotniczego pod kątem sprawdzenia, czy informacje te odpowiadają ustawowym "negatywnym przesłankom do uzyskania dostępu" wskazanych w art. 188a ust. 5 Prawa loteniczego. Tym samym jeżeli w ramach udzielenia w oparciu o art. 188a ust. 7 Prawa lotniczego przez ABW informacji, że skarżący nie otrzymał dostępu do informacji niejawnych, obowiązkiem Komendanta SG była ocena tej informacji w kontekście art. 188a ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 188a ust. 6 Prawa lotniczego, który to przepis nie stanowi o odmowie udzielenia dostępu do informacji niejawnych jako przesłance negatywnej. d). pkt 1.2.22 lit b), pkt 1.2.3.1 -1.2.3.8 oraz pkt 11.1.3. załącznika do Rozporządzenia Komisji (UE) 185/2010 z dnia 4 marca 2010 r. ustanawiającego szczegółowe środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych norm ochrony lotnictwa cywilnego oraz pkt 1.2.4. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 300/2008 z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie ochrony lotnictwa cywilnego w zw. z § 32 ust. 1-4 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie Krajowego Programu Ochrony Lotnictwa Cywilnego przez ich niezastosowanie, choć z przepisów tych wynika jednoznacznie, iż sprawdzenie przeszłości przeprowadzane na wniosek przewoźnika lotniczego wobec członków załóg statków powietrznych ma swoją podstawę prawną w tych właśnie przepisach, które regulują zasady wydawania i utrzymywania ważności karty identyfikacyjnej członka załogi ID CREW uprawniającej do przebywania w strefach zastrzeżonych lotnisk; W wyniku naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, jak i w wyniku naruszenia przepisów postępowania WSA błędnie przyjął, że prowadzone w sprawie postępowanie sprawdzające, w którym Komendant SG wydał informację o istnieniu w stosunku do skarżącego przesłanek negatywnych z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego było elementem ubiegania się przez skarżącego o CMC (o którym mowa w art. 188b w zw. z art. 189a ust. 2 Prawa lotniczego). Sąd pominął zatem, że było to zupełnie samodzielne postępowanie wszczęte przez pracodawcę skarżącego tj. PLL LOT S.A. w celu wydania skarżącemu właśnie przez przewoźnika ID CREW w wyniku zbliżającego się 5-letniego terminu ważności ID CREW (zgodnie z punktem 1.2.3.2 Załącznika do Rozporządzenia Wykonawczego Komisji UE 2015/1998 z dnia 5 listopada 2015 r. ustanawiającego szczegółowe środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych norm ochrony lotnictwa cywilnego, a także zgodnie z § 32 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r .w sprawie Krajowego Programu Ochrony Lotnictwa Cywilnego. 3) działając z daleko posuniętej ostrożności procesowej zaskarżonemu postanowieniu zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 188a ust. 1-7 Prawa lotniczego przez błędne zastosowanie tego przepisu, który przyjmuje szerszy i bardziej rygorystyczny zakres sprawdzenia przeszłości wykraczający poza elementy wskazane prawem wspólnotowym w z w. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 300/2008 przez jego całkowite pominięcie, a w efekcie przyznanie prymatu przepisom prawa krajowego tj. art. 188a ust. 4 i 5 Prawa lotniczego i zaniechanie dokonania oceny, czy przepisy te nie naruszają art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 300/2008. Przepis ten dopuszcza wprawdzie możliwość zastosowania przez poszczególne państwa członkowskie wymogów bardziej restrykcyjnych w zakresie sprawdzenia przeszłości niż normy wspólnotowe, jednakże konkretyzuje jednocześnie, że wymagania te muszą być odpowiednie, obiektywne, niedyskryminujące i proporcjonalne do ryzyka, którego dotyczą. Tymczasem już sam fakt zamieszczenia w art. 188a ust. 4 i 5 Prawa lotniczego katalogu otwartego przesłanek negatywnych weryfikowanych w ramach sprawdzenia przeszłości stoi w całkowitej sprzeczności z zasadą obiektywizmu, niedyskryminacji i proporcjonalności, co dodatkowo nakazywało interpretować art. 188a ust. 4 i 5 Prawa lotniczego w świetle konstytucyjnej wolności wykonywania zawodu wypływającej z art. 65 ust. 1 ustawy zasadniczej. Powołując się na art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci: a) zdjęcia Karty członka załogi statku powietrznego CMC wydanej skarżącemu przez Prezesa ULC, ważnej do 2011 r., b) zdjęcia Karty identyfikacyjnej członka załogi statku powietrznego ID CREW wydanej skarżącemu przez przewoźnika, ważnej do grudnia 2015 r., c) maila skarżącego do pracodawcy oraz odpowiedzi PLL LOT SA z dnia [...] maja br.: - na okoliczność, że skarżący nie posiada ważnego certyfikatu CMC lecz wyłącznie kartę identyfikacyjną ID CREW, której przywrócenie (a w konsekwencji dopuszczenie do pracy na stanowisku pilota) pracodawca uzależnia od pozytywnej oceny w wyniku kolejnego postępowania sprawdzającego prowadzonego przez Straż Graniczną. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznika Praw Obywatelskich Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę D. C. na czynność Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej udzielenia informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek wynikających z art. 188 ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego uznając, że stanowi ona czynność materialno-techniczną, która nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego, a w związku z tym nie podlega kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skargi kasacyjne kwestionujące stanowisko WSA są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Charakter wymienionych zarzutów, a także wspierająca je argumentacja uzasadniają ich łączną ocenę. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., mającym wpływ na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, będzie takie uzasadnienie, w którym ocena o zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji lub jego prostej akceptacji, to nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem skarżący dowodząc swoich racji wspiera je określonym rodzajem argumentacji, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie jej przeprowadzenia stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracji pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09 –CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie wyroku stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego realizuje istotne, przypisane mu funkcje, w tym między innymi, funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania wniesie skargę kasacyjną (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11). Do sytuacji, gdy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia czy jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSiWSA 2010, z. 3, poz. 39, wyrok NSA z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1174/14). Stanowiąca istotę sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości kontrola działalności administracji koncentruje się na ocenie: zgodności rozstrzygnięcia lub działania z prawem materialnym, dochowania prawem wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. W związku z tym zasadniczego elementu regulacji zawartej w art. 141 § 1 p.p.s.a., upatrywać należy w obowiązku wskazania przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych przyjmowanych za podstawę wyrokowania w sprawie, a także podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., mieści się podstawa proceduralna orzeczenia obejmująca ocenę prawną ustaleń faktycznych. W związku z tym ich ocena przesądzi o przyjęciu (bądź zakwestionowaniu) przez sąd administracyjny ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny jego podstawy faktycznej. Tylko wtedy bowiem sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2005r. (sygn. akt: FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9), przyjęcie przez wojewódzki sąd administracyjny stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego ważnego dla praktyki orzeczenia, zaakceptowanego zarówno przez orzecznictwo, jak i piśmiennictwo prawnicze (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 516; A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, s. 385 i B. Gruszczyński, tamże, s. 476) wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nieprzyjęcie bowiem stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji do wzorca ustawowego. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia opisanych warunków. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona czynność została podjęta w toku prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania w sprawie wydania certyfikatu członka załogi statku powietrznego (tzw. CMC). W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony w toku całego postępowania toczącego się przed organem administracji, jak również zgromadzone przez sąd dowody uzupełniające z dokumentów na podstawie art. 106 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie należy zauważyć, że sąd rozpoznający skargę nie może wyjść poza materiał znajdujący się w tych aktach. Dodać trzeba, że sąd, orzekając na podstawie akt sprawy, nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji bez jakiejkolwiek weryfikacji, w sposób całkowicie dowolny i bezkrytyczny przyjął za organem jego twierdzenia wyrażone w odpowiedzi na skargę, że sprawdzenie przeszłości skarżącego dokonane na podstawie wniosku o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek nastąpiło w związku z ubieganiem się przez skarżącego o certyfikat CMC. Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo całkowicie odmiennych twierdzeń skarżącego przedstawionych w skardze, jak i pomimo dowodów składanych zarówno przez skarżącego i jego pełnomocnika w toku postępowania sądowoadministracyjnego, nie zbadał czy informacja udzielona przez Komendanta Straży Granicznej, a dotycząca zaistnienia wobec skarżącego negatywnej przesłanki z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego, faktycznie została udzielona w ramach postępowania prowadzonego przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie wydania certyfikatu CMC. Sąd wobec zaistniałych istotnych wątpliwości powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów przedstawionych przez skarżącego, w celu wyjaśnienia w jakim trybie odbyło się sprawdzenie przeszłości skarżącego tj. czy miało to miejsce w sprawie wydania certyfikatu CMC, czy też na wniosek przewoźnika w związku z wydaniem skarżącemu karty identyfikacyjnej członka załogi ID CREW. Sąd pierwszej instancji w omawianej kwestii oparł się przede wszystkim na formularzu wniosku o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w sytuacji gdy przewoźnik lotniczy i sam skarżący zaprzeczali, aby ubiegali się o certyfikat CMC dla skarżącego, Sąd powinien wnikliwie zbadać okoliczność zaznaczenia na formularzu wniosku, że został on złożony w celu wydania certyfikatu CMC i ocenić, czy nie była to jedynie oczywista omyłka osoby wypełniającej formularz. Według twierdzeń skarżącego wystąpienie z wnioskiem o udzielnie informacji w ramach sprawdzenia jego przeszłości nastąpiło wyłącznie z inicjatywy przewoźnika, w celu wydania ID CREW. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 188a ust. 4 Prawa lotniczego, "w celu umożliwienia dostępu osób, o których mowa w pkt 1.2.4 załącznika do rozporządzenia nr 300/2008/WE, do strefy zastrzeżonej lotniska zarządzający lotniskiem lub przewoźnik lotniczy w ramach sprawdzenia przeszłości tych osób, zgodnie z art. 3 pkt 15 tego rozporządzenia, występuje do komendanta oddziału Straży Granicznej o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek do uzyskania takiego dostępu". W art. 188a ust. 5 Prawa lotniczego określono wykaz przesłanek, których zaistnienie uniemożliwia komendantowi udzielenie pozytywnej informacji. Artykuł 188a ust. 6 Prawa lotniczego przewiduje termin, w jakim komendant zobowiązany jest udzielić informacji. Dodatkowo, zgodnie z art. 188a ust. 7 Prawa lotniczego, organy, do których w ramach czynionych ustaleń zwróci się komendant oddziału Straży Granicznej, zobowiązane są do przekazanie niezbędnych danych "o osobie ubiegającej się o dostęp do strefy zastrzeżonej lotniska" w terminie 10 dni. Sąd pierwszej instancji oceniając stan sprawy powinien zwrócić uwagę na istotną i ważną dla jej rozstrzygnięcia okoliczność a mianowicie, że przewoźnik lotniczy nie posiada uprawnienia do składania wniosku o udzielenie informacji w sprawie wydania certyfikatu członka załogi statku powietrznego (tzw. CMC). Wspomniany wniosek może złożyć jedynie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (art. 188b ust. 1 pkt 3 Prawa lotniczego). Przewoźnik uprawniony jest natomiast do złożenia wniosku o udzielenie informacji w celu wydania swojemu pracownikowi karty identyfikacyjnej członka załogi (ID CREW ). WSA nie dostrzegł również tego, że od 2011 r. Prezes ULC nie prowadzi postępowań dotyczących wydawania w drodze decyzji administracyjnych certyfikatów CMC, gdyż nie zostały wydane na podstawie art. 189a ust. 2 Prawa lotniczego przepisy wykonawcze określające m.in. szczegółowy sposób postępowania przy wydawaniu tych certyfikatów. Jak już wspomniano, we wniosku o udzielenie informacji zaznaczono, że ma ona zostać udzielona na potrzeby wydania certyfikatu CMC. Sąd pierwszej instancji bez wyjaśnienia tej kwestii w omówionym wyżej zakresie, przyjął, że źródłem niedopuszczalności skargi jest również ta okoliczność, że skarżący może zakwestionować zgodność z prawem informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek w ramach zaskarżenia decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego odmawiającej wydania certyfikatu CMC. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji, z naruszeniem art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., wszechstronnego rozważenia w jakim trybie i na potrzeby jakiego postępowania została udzielona informacja miało istotny wpływ na wynik sprawy i przyjęcie przez ten Sąd stanowiska, że zaskarżona informacja o istnieniu negatywnych przesłanek z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego nie jest "innym aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.", lecz jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną organu dokonywaną w ramach postępowania administracyjnego przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego prowadzonym w celu wydania skarżącemu certyfikatu CMC. Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji skupił swoją uwagę przede wszystkim na regulacji prawnej dotyczącej postępowania w przedmiocie wydania certyfikatu CMC, w którym to postępowaniu może dojść do jego wydania, bądź do odmowy jego wydania oraz do jego cofnięcia, co następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 188 ust. 6 Prawa Lotniczego). W swoich rozważaniach pominął natomiast, że karta identyfikacyjna członka załogi statku powietrznego jest - zgodnie z pkt. 1.2.2.2. lit. b załącznika do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 185/2010 z dnia 4 marca 2010r. ustanawiającego szczegółowe środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych norm ochrony lotnictwa cywilnego (Dz.U.UE L z 2010 r. Nr 55 s. 1, z późn. zm. - dalej jako "rozporządzenie 185/2010"), stanowiącym, że "w celu uzyskania pozwolenia na dostęp do stref zastrzeżonych dana osoba przedstawia ważną kartę identyfikacyjną członka załogi" - podstawą do wstępu członka załogi do stref zastrzeżonych lotniska i de facto warunkuje wykonywanie zawodu. Strefą zastrzeżoną lotniska jest bowiem m.in. część portu lotniczego wyznaczona do postoju statków powietrznych podczas wprowadzania pasażerów na pokład lub podczas załadunku (pkt 1.1.2.1. lit. c załącznika do rozporządzenia 185/2010). Bez dostępu do niej trudno sobie wyobrazić wykonywanie zadań członka załogi statku powietrznego. Na skutek braku karty identyfikacyjnej członka załogi może dojść do utraty ważność uprawnienia lotniczego wynikającego z licencji pilota. Każdy członek załogi statku powietrznego wykonujący swoje obowiązki, jest zarówno uprawniony, jak i zobowiązany do posiadania karty identyfikacyjnej. Zgodnie z § 24 ust. 1 Krajowego Programu Ochrony Lotnictwa Cywilnego (dalej jako "Krajowy Program"), stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie Krajowego Programu Ochrony Lotnictwa Cywilnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 912) przewoźnik lotniczy jest zobowiązany do wydania karty identyfikacyjnej zatrudnianemu przez siebie członkowi załogi statku powietrznego. Warunkiem jej wydania i tym samym realizacji uprawnienia członka załogi jest jednak uprzednie udzielenie przez komendanta oddziału Straży Granicznej informacji o braku negatywnych przesłanek do wstępu do stref zastrzeżonych lotnisk. Ewentualna negatywna informacja w sposób definitywny uniemożliwia członkowi załogi statku powietrznego uzyskanie dokumentu warunkującego wstęp do strefy zastrzeżonej lotnisk. Z negatywną informacją komendanta oddziału Straży Granicznej wiązać się mogą również obowiązki leżące po stronie członka załogi statku powietrznego. W razie udzielenia informacji o istnieniu negatywnych przesłanek, posiadana przez członka załogi karta identyfikacyjna jest niezwłocznie unieważniana (pkt 1.2.3.3. załącznika do rozporządzenia 185/2010), a sam jej posiadacz zobowiązany jest do jej niezwłocznego zwrotu (pkt 1.2.3.5. lit. f załącznika do rozporządzenia 185/2010), który nastąpić ma najpóźniej w terminie 2 dni roboczych od unieważnienia (§ 22 ust. 1 Krajowego Programu w zw. z § 24 ust. 3 Krajowego Programu). Powyższe regulacje powinny być rozważone przez Sąd pierwszej instancji przy ocenie, czy w konkretnej sprawie skarga została wniesiona na czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W dotychczasowym postępowaniu WSA ograniczył się do stwierdzenia, że zaskarżona czynność nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego. W nawiązaniu do tego stanowiska Sądu należy stwierdzić, że stoi ono w oczywistej sprzeczności z treścią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co słusznie zostało podniesione w skardze kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich. W powołanym przepisie jest mowa o aktach i czynnościach dotyczących praw i obowiązków, a nie rozstrzygających o nich. Zaliczenie konkretnej czynności do działań o charakterze materialno-technicznym także nie przesądza o tym, że nie jest ona czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów podjętej 8 września 2003 r. sygn. akt OPS 2/03 wyjaśnił, że przez pojęcie aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć charakter władczy, z tym , że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Stanowisko przyjęte we wspomnianej uchwale, z uwagi na zbieżność poprzednio obowiązującej regulacji z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zachowała aktualność i Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni je podziela. Rzecznik Praw Obywatelskich uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. trafnie zauważył, że w literaturze wskazuje się na następujące przesłanki dopuszczające zaskarżenie aktu lub czynności: 1) akt lub czynność nie może być decyzją lub postanowieniem, a co za tym idzie chociaż często mają władczy charakter to nie są władczym rozstrzygnięciem, 2) akt lub czynność może być, co do zasady, podejmowana w sprawie indywidualnej i skierowana na zewnątrz, czyli wobec podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie dokonującemu jej organowi, 3) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, tj. dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ tylko taka stanowić może przedmiot kontroli sądu administracyjnego, 4) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z tym obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było rozważenie, czy zaskarżona czynność spełnia wymienione przesłanki i dopiero po wnikliwym zbadaniu tej kwestii zajęcie stanowiska co do dopuszczalności skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, by Sąd pierwszej instancji należycie ocenił charakter zaskarżonej czynności Komendanta Straży Granicznej z 9 października 2015 r. udzielenia informacji stwierdzającej istnienie przesłanki, o której mowa w art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego, w szczególności czy dotyczy ona uprawnień i obowiązków skarżącego jako pilota statku powietrznego związanych z posiadaniem karty identyfikacyjnej i możliwością wstępu do stref zastrzeżonych lotnisk. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skargach kasacyjnych trafnie podniesiono, że Sąd pierwszej instancji powołał niewłaściwą podstawę odrzucenia skargi tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W przypadku ustalenia, tak jak uczynił to WSA, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych odrzucenie skargi następuje na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jest niewątpliwie uchybieniem, zwłaszcza, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał żadnych przyczyn, które stanowiłyby o niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dodać należy, że niedopuszczalność skargi "z innych przyczyn" może wystąpić w szczególności, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skarga zostanie złożona przedwcześnie lub po stronie wnoszącego skargę brak jest interesu prawnego Żadna z powyższych okoliczności nie zaistniała w sprawie. Stwierdzone uchybienia przepisom prawa procesowego powodują, że przedwczesna byłaby ocena zasadności podstawy skargi kasacyjnej opartej na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany do powtórnego rozważenia dopuszczalności skargi na czynność Komendanta Straży Granicznej udzielenia informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek wynikających z art. 188 ust. 5 Prawa lotniczego a w przypadku uznania, że skarga jest dopuszczalna oceni zgodność z prawem zaskarżonej czynności.