II OZ 835/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 27 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2464/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen postanawia: oddalić zażalenie. I. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wyjazd skarżącego z Polski pozbawi go możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu i wpływania na jego tok. Ponadto wspomniano, że pozostaje on od 4 lat w związku z obywatelką polską, a wyjazd z kraju oraz orzeczenie zakazu ponownego wjazdu postawi pod znakiem zapytania przyszłość tego związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2464/17 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd, odnosząc się do argumentacji o możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu, wskazał, że w sprawie skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zatem zagwarantowane prawo do sądu będzie realizowane za pośrednictwem pełnomocnika, nawet po opuszczeniu przez niego terytorium Polski. Podnosząc się natomiast do kwestii związku cudzoziemca z obywatelką polską Sąd zauważył, że brak jest wystarczających danych na temat jego obecnego charakteru, a w toku postępowania administracyjnego ustalono, że jest to związek o charakterze "luźnym", sprowadzający się do wspólnego zamieszkiwania. W ocenie Sądu sam 4-letni okres trwania związku nie może świadczyć o jego charakterze, a skarżący nie przedstawił w tym zakresie żadnych bliższych informacji. Przedstawiony stan faktyczny nie pozwala zaś uznać, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje istotną zmianę w sytuacji skarżącego. W konkluzji Sąd uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez niego ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł I. K. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Sąd wskazał na dwa główne powody ubiegania się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, tj. możliwość osobistego uczestnictwa w postępowaniu i kwestię postawania w związku z obywatelką polską. W ocenie skarżącego Sąd zupełnie pominął jego podstawowy argument, mianowicie aktualną sytuację [...]. Zdaniem skarżącego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji jest w pełni uzasadniony, ponieważ zobowiązanie go do powrotu do kraju, na terenie którego prowadzone są działania wojenne, stanowi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przed przekazaniem akt sprawy z zażaleniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2464/17 oddalił skargę. Jak wynika z akt sprawy wyrok nie jest prawomocny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postępowanie zażaleniowe dotyczące wydanego przed wyrokiem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie stało się bezprzedmiotowe po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę, który nie stał się jeszcze prawomocny. Celem przyznania ochrony tymczasowej jest stworzenie warunków zapewniających skuteczną realizację orzeczenia sądowego. W przypadku wyeliminowania przez sąd administracyjny z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego, który w czasie trwania postępowania sądowego wywołał nieodwracalne skutki prawne lub wyrządził adresatowi znaczną szkodę, wykonanie takiego orzeczenia będzie nieskuteczne. Udzielenia takiej ochrony skarżący może domagać się od organu administracji bezpośrednio po wniesieniu skargi (art. 61 § 2 p.p.s.a.) lub od sądu – po przekazaniu sądowi skargi (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zgodnie z art. 61 § 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Skarżący ma więc prawo ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej od dnia wniesienia skargi do dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę. W przypadku uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny ochrona ta przyznawana jest z mocy prawa (art. 152 § 1 p.p.s.a.), chyba że sąd postanowi inaczej. Aktualne brzmienie art. 61 § 6 p.p.s.a. zostało nadane przez art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2015 r., poz. 658) z dniem 15 sierpnia 2015 r. Poprzednio przepis ten stanowił, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia projektu powołanej ustawy (Sejm RP VII kadencji, nr druku 1633; dostępne na: http://www.sejm.gov.pl) celem nowelizacji było zapewnienie stronie ciągłości ochrony tymczasowej aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym. Wprowadzenie tej zmiany spowodować bowiem miało, że w przypadku oddalenia skargi w sprawie, w której wcześniej sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, nie będzie konieczności ponownego zwracania się o wstrzymanie jej wykonania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy. W związku z powyższym stwierdzić należy, że kompetencje do orzekania w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności w postępowaniu zażaleniowym nadal przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu pierwszej instancji (por. postanowienia NSA: z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II GZ 970/16; z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OZ 98/17; z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt II OZ 733/18; z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II OZ 741/18 i II OZ 742/18; wybrane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć jednak trzeba, że z dniem wydania wyroku Sąd pierwszej instancji traci kompetencje do orzekania w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej. Z tego względu, w przypadku uznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu za zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny nie może jedynie uchylić zaskarżonego postanowienia i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji (art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.), lecz powinien zastosować uprawnienia przewidziane w art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., tj. uchylić zaskarżone postanowienie i orzec merytorycznie o zasadności wniosku. Przechodząc zatem do oceny zaskarżonego postanowienia przypomnieć warto, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi tu o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (zob. post. NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Niewątpliwie decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, która nakłada na stronę obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w określonym terminie i podlega przymusowemu wykonaniu w myśl art. 329 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.), spełnia powyższe warunki. Możliwe jest zatem wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., o ile strona wykaże, że wykonanie tej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wbrew ocenie skarżącego nie istnieje obecnie ryzyko uniemożliwienia mu realizowania prawa do sądu, może on – przez ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika – podejmować działania procesowe, które zapewnią mu skuteczny udział w postępowaniu wywołanym skargą na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2017 r., co prawidłowo wyjaśnił Sąd pierwszej instancji. Niezależnie jednak od powyższego nawet w sytuacji braku udziału w sprawie pełnomocnika uznać należy, że w przypadku ewentualnego wykonania zaskarżonej decyzji prawo skarżącego do sądu nie będzie naruszone. Zwrócić bowiem należy uwagę na specyfikę postępowania sądowoadministracyjnego, które nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie a zasadą jest orzekanie na podstawie akt sprawy. Pominąć przy tym nie można, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczają sytuację, w której strona skarżąca ma miejsce zamieszkania poza granicami Polski. Po spełnieniu warunków określonych w art. 299 § 1 i 2 p.p.s.a. nie jest to okoliczność, która uniemożliwia sądowi komunikację ze stroną i ogranicza jej prawo do rzetelnego procesu sądowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo też uznał, że argumentem przemawiającym za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji nie może być pozostawanie skarżącego w kilkuletnim nieformalnym związku z obywatelką polską. Wprawdzie sam fakt zobowiązania skarżącego do powrotu do kraju pochodzenia i zakaz ponownego wjazdu na terytorium RP oraz innych państw obszaru Schengen niewątpliwie łączy się z koniecznością opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu i wymusza zmianę planów na życie, ale nie oznacza automatycznie powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, którym zapobiec może wstrzymanie wykonalności zaskarżonego aktu. Skarżący nie wykazał, że zmiana w jego życiu osobistym, jaka nastąpi wskutek powrotu do kraju pochodzenia i zakazu ponownego wjazdu na terytorium Polski oraz innych państw obszaru Schengen, będzie miała charakter znacznej szkody lub wywoła trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że jak wynika w akt administracyjnych sprawy związek skarżącego z M. G. (M. H.) jest związkiem "luźnym". W trakcie przesłuchania w dniu 7 sierpnia 2014 r. partnerka skarżącego zeznała m.in., że związek sprowadzał się do wspólnego zamieszkiwania i nie mieli oni wspólnych planów na przyszłość (np. dotyczących ślubu). Choć przesłuchania skarżącego i jego partnerki odbyły się na wczesnym etapie postępowania administracyjnego – odpowiednio 12 lipca 2014 r. i 7 sierpnia 2014 r., a później (po podjęciu zawieszonego postępowania) nie były one powtórzone, to skarżący nie przedstawił żadnych twierdzeń i dowodów potwierdzających, że z upływem czasu związek ten "ewoluował" i nabrał cech trwałości. W tym zakresie zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że skoro skarżący nie przedstawił żadnych bliższych informacji dotyczących związku, to sam 4-letni okres jego trwania w żadnej mierze nie pozwala na uznanie, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje istotną zmianę w sytuacji osobistej skarżącego, odpowiadającą przesłankom z art. 61 § 3 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego zauważyć warto, że – nie wykluczając możliwości rzeczywistego zaangażowania uczuciowego skarżącego i jego partnerki – skarżący nie wykazał, że obiektywnie nie byłoby możliwe prowadzenie przez nich wspólnego życia w kraju pochodzenia skarżącego. Odnosząc się na koniec do podniesionej w zażaleniu kwestii pominięcia przez Sąd aktualnej sytuacji [...] podkreślić należy, że ani na etapie postępowania administracyjnego, ani w skardze skarżący nie wyrażał obaw przed powrotem do kraju pochodzenia i nie wskazywał na jakiekolwiek zagrożenia związane z działaniami zbrojnymi prowadzonymi na części terytorium [...]. Konsekwentnie przesłanki negatywnej w wydaniu decyzji zobowiązującej do powrotu upatrywał wyłącznie w fakcie pozostawania w nieformalnym związku z M. G., co – jego zdaniem – uzasadniało udzielenie mu zgody na pobyt humanitarny bądź zgody na pobyt tolerowany na terytorium RP. We wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pełnomocnik odwołał się do aktualnej sytuacji [...] wskazując: "Zważywszy na aktualna sytuację [...], a także fakt, iż od początku konfliktu i działań zbrojnych przebywał on w Polsce, to zobowiązanie do powrotu oraz zakaz ponownego wjazdu do Polski stawia pod znakiem zapytania zarówno jego sytuację obywatelską oraz przyszłość jego długoletniego związku". Skoro zatem skarżący bardzo lakonicznie wskazał na aktualną sytuację [...] i w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym konkretnie w tym kontekście polegać miałaby znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wykonania zaskarżonej decyzji, to nie można skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji, że rozpoznając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej nie odniósł się do tejże kwestii. Argumentacja w tym zakresie nie została rozwinięta również w zażaleniu, toteż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta nie mogła doprowadzić do odmiennej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i jego uwzględnienia. Reasumując powyższe skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez niego ochrony tymczasowej. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie, toteż zaskarżone postanowienie wraz z zaprezentowaną w nim argumentacją należy uznać za prawidłowe. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.