II OZ 98/17

Dnia 14 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 492/16 o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tczewie z dnia 13 maja 2016 r., nr PNB-3161/4/3/13/BŻ w sprawie ze skargi D. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz odmówić wstrzymania wykonania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 492/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w T. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. Postanowienie to zapadło w sprawie ze skargi D. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], mocą którego utrzymano ww. postanowienie PINB w T. w części dotyczącej nałożenia na skarżącego grzywny w wysokości 10000 zł w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oraz wezwano do wykonania obowiązku i uchylono w części dotyczącej terminu uiszczenia tej grzywny oraz terminu wykonania obowiązku i ustalono nowy termin dla dopełnienia obu czynności do dnia 30 września 2016 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji, powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że złożony w niniejszej sprawie przez skarżącego wniosek nie dotyczy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WINB, a jedynie poprzedzającego go postanowienia PINB. Niezależnie od tego Sąd wskazał, że zarzucana w skardze niezgodność z prawem nie może stanowić uzasadnienia dla wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Sąd na etapie sprawy, w którym następuje rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie bada bowiem trafności zarzutów zgłoszonych w skardze, odnośnie niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Ustosunkowanie się do zarzutów skargi na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku jest niedopuszczalne (por. postanowienie NSA z 3 lipca 2014 r., II OZ 661/14). Również ani ważny interes strony, ani też ważny interes społeczny nie stanowią ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania. Ponadto uiszczenie kwoty pieniężnej ma ze swojej natury charakter odwracalny. Brak wskazania przesłanek wymaganych przez przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwia zaś Sądowi ocenę zasadności złożonego przez stronę skarżącą wniosku (por. postanowienie NSA z 18 maja 2004 r., FZ 65/04). Zażalenie na ww. postanowienie wniósł D. O., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 61 § 3 p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarżący nie wskazał przesłanek wymaganych ww. przepisem podczas gdy z okoliczności faktycznych i twierdzeń przedstawionych przez skarżącego w skardze na postanowienie WINB wynika, że odmowa wstrzymania wykonania postanowień organów obu instancji prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, na które to przesłanki skarżący w treści skargi wyraźnie się powołał; - art. 156 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że złożenie przez skarżącego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia PINB, które to w przeważającej części utrzymano w mocy postanowieniem WINB nie stanowi jednoczesnego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia WINB, podczas gdy z treści uzasadnienia skargi na postanowienie WINB wynika, że zamiarem skarżącego jest wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonego postanowienia, czyli wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia WINB i w konsekwencji wstrzymanie również wykonania postanowienia PINB. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 492/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. O. na ww. postanowienie WINB. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie częściowo zawiera usprawiedliwione podstawy, jednak wady te nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia argumentacji strony skarżącej o wstrzymanie wykonania postanowień organów obu instancji. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że okoliczność wydania w tej sprawie przez Sąd I instancji wyroku oddalającego skargę, z uwagi na nowe brzmienie art. 61 § 6 p.p.s.a. (obowiązujące od 15 sierpnia 2015 r.), nie powoduje, że rozpoznawanie zażalenia na postanowienie dotyczące wstrzymania aktu administracyjnego stało się bezprzedmiotowe. Nie doszło bowiem do uwzględnienia skargi, jak i do chwili obecnej nie została stwierdzona prawomocność ww. wyroku oddalającego skargę. Z tego względu przedmiotowe zażalenie podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Strona skarżąca ma rację w tej części, że wniosek o wstrzymanie wykonania, jaki został sformułowany w skardze dotyczy postanowień organów obu instancji. W skardze tej bowiem strona skarżąca wnioskowała nie tylko o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB, lecz dodatkowo wskazała, że wniosek o wstrzymanie wykonania w całości dotyczy zaskarżonego postanowienia, a takim postanowieniem w tej sprawie jest ww. postanowienie WINB. Z tego względu, zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, ponieważ zawarte w nim rozstrzygnięcie nie obejmowało swoim zakresem zaskarżonego postanowienia WINB, a jedynie postanowienie PINB. Powyższa okoliczność zasadniczo nie ma znaczenia dla dokonanej przez Sąd I instancji merytorycznej oceny wniosku pod względem wystąpienia w tej sprawie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona skarżąca powinna mieć na względzie, że zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy zatem tak jak uczyniono to we wniosku i w zażaleniu przywołanie ww. przesłanek, lecz wymagane jest wykazanie ich istnienia. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie NSA z 26 listopada 2007 r., II FZ 338-339/07). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Samo powołanie się na wystąpienie ww. przesłanek bez odniesienia ich do konkretnej sytuacji skarżącego świadczy o gołosłowności argumentacji strony skarżącej. Ponadto nie bez znaczenia dla tej argumentacji w niniejszej sprawie powinno być też to, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zapadły w postępowaniu egzekucyjnym. Po pierwsze, udzielenie skarżącemu ochrony należy rozpoznać, uwzględniając rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. Zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2). Ochronę skarżącego reguluje również instytucja zwrócenia grzywny. Według art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Po drugie, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku publicznoprawnego. W sytuacji w której zachodzi potrzeba doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (także w związku z wykonaniem nakazu rozbiórki), którego uzyskanie jest zagrożone przez niewykonanie obowiązku (nakazu), należy uwzględnić to, że zobowiązany ma dostateczną ochronę przez wykonanie obowiązku, które zamyka niebezpieczeństwo dolegliwości finansowej. Zagwarantowanie wykonania obowiązku publicznoprawnego jest uzasadnieniem odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, skoro w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący ma zapewnioną ochronę, której skuteczność jest uzależniona od woli samego skarżącego (por. postanowienie NSA z 12 listopada 2015 r., II OZ 1080/15). Po trzecie, w przypadku postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należy uwzględnić ewentualne możliwości finansowe strony skarżącej i jej sytuację życiową (por. postanowienie NSA z 8 maja 2015 r., II OSK 1029/15). Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10000 zł. Stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, że w wyniku jego wykonania zaistniałoby niebezpieczeństwo, o którym mowa w przytoczonym powyżej przepisie. Nie wiadomo bowiem jak kształtuje się sytuacja finansowa skarżącego, a tym samym jaki wpływ ma ewentualne uiszczenie 10000 zł grzywny na sytuację finansową skarżącego. Skarżący nie wykazał, w jaki sposób obowiązek uiszczenia grzywny spowoduje dla niego trudne do odwrócenia skutki, bądź znaczną szkodę. Nie wskazał na żadne okoliczności i nie przedstawił żadnych dokumentów, które miałyby uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ponadto jego argumentacja nie uwzględnia tego, że jeszcze przed uiszczeniem grzywny może wykonać obowiązek, co w świetle art. 125 u.p.e.a. uprawnia go do ubiegania się o umorzenie nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia. Wskazać ponadto należy, że w niniejszej sprawie chodzi o świadczenie pieniężne, które z natury rzeczy jest odwracalne. Wobec tego należy stwierdzić, że podnoszone we wniosku okoliczności nie wskazują w żaden sposób na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego postanowienia (por. postanowienia NSA: z 21 kwietnia 2015 r., II OSK 812/15; z 2 października 2014 r., II OZ 1022/14). Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonego obowiązku wiąże się ze znaczną szkodą i nieodwracalnymi skutkami (por. postanowienia NSA: z 1 sierpnia 2012 r., II OZ 664/12; z 12 lutego 2013 r., II OZ 71/13). Jeżeli zaś okaże się, że określone szkody są wynikiem wadliwego postanowienia, to z tego tytułu skarżącemu może przysługiwać prawo do odszkodowania, na zasadach ogólnych wynikających z art. 4171 Kodeksu cywilnego. Po czwarte, argumentacja odnosząca się do legalności nałożenia w tej sprawie grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki nie stanowi żadnej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. i nie może być rozpoznawana na obecnym etapie sprawy. W innym wypadku przed rozprawą mogłoby dojść do przedsądu, co w świetle obowiązujących przepisów byłoby niedopuszczalne. Z powyższych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.