I OSK 733/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 669/17 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 listopada 2017 r. oddalił skargę P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] 2017 r. w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta B. decyzją z [...] 2017 r., na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), cofnął P.M. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C, T potwierdzone dokumentem prawa jazdy nr [...]. Organ wskazał, że w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] 2014 r. wystawionym przez osobę uprawnioną do badań w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy, Poradnia dla Kierowców w S., stwierdzono istnienie przeciwwskazań lekarskich do kierowania pojazdami przez stronę w zakresie kat. A, B, C, T (bezterminowo). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję złożył P.M., zaskarżając ją w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd uznał, że w świetle art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami należy przyjąć, iż wydanie przez starostę decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku bowiem stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami silnikowymi, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Co więcej, decyzja taka wydawana jest "na podstawie orzeczenia lekarskiego", a nie na podstawie decyzji kierującej na badania, co do której w niniejszym przypadku stwierdzono nieważność. Sąd podkreślił, że organ administracji jest związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a orzeczenie to nie podlega jego ocenie co do zasadności wydania go o danej treści. Badania lekarskie w przedmiotowym zakresie mogą przeprowadzać jedynie lekarze uprawnieni spełniający wymagania określone w art. 77 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 ww. ustawy. Orzeczenie lekarskie po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7). Kopię takiego orzeczenia, w przypadku gdy zostały stwierdzone przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, uprawniony lekarz ma obowiązek przesłać staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Przesłanie do organu kopii ostatecznego orzeczenia lekarskiego kończy pierwszy, diagnostyczno – orzeczniczy, etap postępowania w przedmiocie weryfikacji uprawnień kierowcy ze względu na stan jego zdrowia w oparciu o regulacje ustawy o kierujących pojazdami. Procedura oceny stanu zdrowia kierowcy, wynikająca z cytowanych wyżej przepisów ma charakter szczególny i odrębny od procedury administracyjnej, a zatem nie mają do niej zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego. Orzeczenia lekarskie wydawane w tym trybie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Sąd podzielił stanowisko organów, że orzeczenia lekarskie wiążą organy administracyjne, które nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy jest prowadzone przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie. Kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione medyczne jednostki orzecznicze, to tam winny były być kierowane konkretne argumenty podważające zasadność wydania orzeczenia. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego i w przypadku obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania autentyczności dokumentu urzędowego, nie może on być uznany za dowód w sprawie. Skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawił jednak dowodu, który mógłby doprowadzić do obalenia domniemania zgodności z prawdą ostatecznego orzeczenia lekarskiego wydanego w jego sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera konieczne uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne i w sposób przejrzysty wyjaśnia motywy podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie opisanym w skardze było niedopuszczalne w związku z zastosowaniem szczególnego trybu postępowania w sprawach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżący podważa treść wydanego w stosunku do niego orzeczenia wskazując na brak podstawy prawnej do jego wydania, skoro stwierdzono nieważność decyzji kierującej go na badanie. Orzeczenie lekarskie zostało jednak - jak podkreślił Sąd - wydane, istnieje w obrocie, ma walor ostateczności i trudno przyjmować interpretację prowadzącą do wniosku, że osoba, która nie ma kwalifikacji zdrowotnych do prowadzenia pojazdów, mogłaby je prowadzić. Przeczą temu wymagania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o którą zostało wydane orzeczenie lekarskie nie uzasadnia automatycznego stwierdzenia jego nieważności, tak jak stwierdzenie nieważności jednej decyzji nie powoduje automatycznej nieważności innej decyzji, opartej na tej pierwszej. Podsumowując Sąd stwierdził, że skarżący mógł kwestionować wydane w stosunku do niego orzeczenie lekarskie w innym, szczególnym trybie. Przysługiwało mu bowiem prawo do wystąpienia z wnioskiem o ponowne przeprowadzenie badania, w terminie 14 dni (art. 79 ust. 4 – 7 ustawy o kierujących pojazdami; § 11 – 13 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, obecnie już archiwalne). W tym to właśnie wniosku mógł on podnosić różne kwestie, które w jego ocenie wpłynęły na taki, a nie inny wynik pierwotnych badań, np. co do naruszenia § 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. Nie można natomiast w obecnym postępowaniu brać pod uwagę zarzutów, które winny być sformułowane w środku odwoławczym od orzeczenia lekarskiego. Samo badanie, w świetle art. 77 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, zostało przeprowadzenie przez uprawniony podmiot, a na badanie ponowne skarżący nie stawił się. W tej sytuacji Sąd uznał, że brak jest podstaw do podważenia zawartych w zapadłym orzeczeniu ustaleń (wniosków). W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku P. M., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i niepodjęcie wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony; 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewystarczającym przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze oraz nie odniesieniu się do ich treści w zakresie dotyczącym rozszerzenia decyzji organu I instancji kierującej na badania lekarskie ponad kategorię B oraz braku orzeczenia lekarskiego wydanego w trybie odwoławczym, do którego nie doszło z winy skarżącego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto zwrócono się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim podkreślić należy, co prawidłowo zaznaczył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustawa o kierowaniu pojazdami - w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a - nakłada na starostę obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami w przypadku, gdy w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie takiej decyzji, zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u danej osoby do kierowania pojazdami. Decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy jest decyzją związaną, co powoduje, że wobec istnienia przesłanki faktycznej w postaci orzeczenia o przeciwwskazaniach zdrowotnych do kierowania pojazdami organ nie może w drodze uznania odstąpić od wydania takiej decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2017 r., sygn. akt I OSK 362/17 (CBOSA), postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje. Na tym etapie strona może kwestionować wynik badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie i opinie medyczne, a także posiadane wyniki innych badań. Przesłanie do organu kopii ostatecznego orzeczenia lekarskiego kończy pierwszy diagnostyczno-orzeczniczy etap postępowania w przedmiocie weryfikacji uprawnień kierowcy ze względu na stan jego zdrowia. Organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, nie mają prawnej możliwości weryfikacji wydanego orzeczenia lekarskiego pod względem jego treści. Organy są związane orzeczeniem lekarskim i nie mają jakichkolwiek podstaw do kwestionowania okoliczności objętych jego treścią. Obalenie domniemania prawdziwości tego dokumentu możliwe jest jedynie przy zastosowaniu procedury określonej w art. 79 ustawy o kierujących pojazdami. W rozpoznawanej sprawie procedura odwoławcza od orzeczenia lekarskiego jednostki I stopnia została wszczęta przez stronę. Jak jednak wynika z pisma Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z [...] 2015 r. skarżący nie zgłosił się na dwukrotnie wyznaczane terminy badań ([...] 2014 r. i [...] 2015 r.). Sam zatem pozbawił się możliwości zweryfikowania orzeczenia stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Przyczyny zaś niemożności stawienia się na badania w wyznaczonym terminie pozostawały poza zakresem oceny organu. Podkreślić przy tym trzeba, że zaproponowane skarżącemu terminy badań pozostawały w znacznej odległości czasowej, umożliwiając stronie zorganizowanie swoich aktywności tak, by móc w badaniach uczestniczyć. Bierna postawa skarżącego w zakresie uczestniczenia w postępowaniu, w tym poddaniu się powtórnemu badaniu lekarskiemu, nie może stać się podstawą do wyprowadzenia spoczywającego na organie obowiązku dostosowania się do oczekiwań strony, która dzięki temu zabiegowi będzie miała możliwość dowolnego przedłużania procedury związanej z przeprowadzeniem takiego badania. W świetle powyższego nieuzasadnionymi pozostawały argumenty przytoczone dla uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uznając za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać trzeba, że przepis ten określa zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił w sposób właściwy stan faktyczny oraz prawny sprawy. Odzwierciedlono w nim także dokonaną sądowoadministracyjną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd odniósł się do akcentowanego przez skarżącego wpływu "rozszerzenia" decyzji organu ponad kategorię B, która wskazana była w decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Przyjął w tej materii, że podstawą do orzekania o cofnięciu kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami jest orzeczenie lekarskie, nie zaś decyzja o skierowaniu na badania. W świetle powyższego nie sposób uznać za uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.