II SA/Gl 669/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 978 z późn. zm. – dalej u.k.p.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.), postanowił cofnąć P. M. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii [...], potwierdzone dokumentem prawa jazdy nr [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że na podstawie orzeczenia lekarskiego z dnia [...]r., wystawionego przez osobę uprawnioną do badań w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy, Poradnia dla Kierowców w S., stwierdzono istnienie przeciwwskazań lekarskich do kierowania pojazdami przez stronę, w zakresie kat. [...]. W związku z tym spełniona została przesłanka do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W odwołaniu od ww. decyzji P.M. wniósł o uchylenie jej oraz zarzucił naruszenie: — art. 7 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i błędne rozpatrzenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu strony, — art. 8, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i błędne zbadanie materiału dowodowego, — art. 78 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do okoliczności mającej znaczenie dla sprawy oraz — art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej, poprzez uchybienie zasadzie praworządności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka cofnięcia uprawnienia. Lekarz uprawniony do badań wydał orzeczenie, w którym stwierdził, że u skarżącego istnieją przeciwwskazania do kierowania pojazdami (bezterminowo). Opisana wyżej sytuacja nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o tej treści. Przy tym orzeczenia wydawane w sprawach badań kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Skargę na powyższą decyzję SKO złożył P.M., zaskarżając ją w całości. Zarzucił jej naruszenie: — art. 7 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i błędne rozpatrzenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu strony, — art. 8, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i błędne zbadanie materiału dowodowego, — art. 78 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do okoliczności mającej znaczenie dla sprawy, — art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia przesłanek pominięcia, nieustosunkowania się do podnoszonych argumentów oraz do dowodu jakim jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...] z dnia [...] r. stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] r. oraz — art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej, poprzez uchybienie zasadzie praworządności. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podał m. in., że przesłał do Instytutu pismo z prośbą o wyznaczenie nowego terminu badań, a kserokopię złożył do SKO i do Urzędu Miejskiego w B. Po przeglądzie przebiegu postępowania organu w sprawie, dogłębnym przeanalizowaniu materiałów oraz przepisów prawa ocenił, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem przepisów prawa oraz że decyzja z dnia [...]r., kierująca go na badania lekarskie, wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też złożył w dniu [...]r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. SKO decyzją z dnia [...]r. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. kierującej go na badania lekarskie. Mimo, iż sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc) Prezydent Miasta B. nadal prowadził postępowanie o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący wskazywał organowi - Prezydentowi Miasta B., że należy uznać, iż zaświadczenie lekarskie, będące konsekwencją unieważnionej decyzji kierującej na badania lekarskie, jest także nieważne, gdyż w niniejszej sprawie zachodzi ścisła sekwencja działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z którą jedna decyzja i czynności z niej wynikające, stanowią podstawę wydania innej decyzji. Strona nie może ponosić skutków błędnych decyzji, obarczonych nieważnością. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Treść cytowanego przepisu art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a) u.k.p. jest jednoznaczna i nie wywołuje w orzecznictwie większych wątpliwości. Przede wszystkim podkreślić należy, że sformułowanie "starosta wydaje decyzję" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku bowiem stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami silnikowymi, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Co więcej, decyzja taka wydawana jest "na podstawie orzeczenia lekarskiego", a nie na podstawie decyzji kierującej na badania, co do której – w niniejszym przypadku – stwierdzono nieważność. Prawidłowe jest także stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że organ administracji jest związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a orzeczenie to nie podlega jego ocenie, co do zasadności wydania go o danej treści. Badania lekarskie w przedmiotowym zakresie mogą przeprowadzać jedynie lekarze uprawnieni spełniający wymagania określone w art. 77 ust. 1 u.k.p. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 u.k.p.). Kopię takiego orzeczenia, w przypadku gdy zostały stwierdzone przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, uprawniony lekarz ma obowiązek przesłać staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Przesłanie do organu kopii ostatecznego orzeczenia lekarskiego kończy pierwszy, diagnostyczno – orzeczniczy, etap postępowania w przedmiocie weryfikacji uprawnień kierowcy ze względu na stan jego zdrowia w oparciu o regulacje ustawy o kierujących pojazdami. Procedura oceny stanu zdrowia kierowcy, wynikająca z cytowanych wyżej przepisów ma charakter szczególny i odrębny od procedury administracyjnej, a zatem nie mają do niej zastosowania ogólne zasady postępowania administracyjnego. Orzeczenia lekarskie wydawane w tym trybie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w rozpatrywanej sprawie, że orzeczenia lekarskie wiążą organy administracyjne, które nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy jest prowadzone przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie. W szczególności wskazać należy, że wg wyroku NSA z 16 października 2013 r., sygn. I OSK 952/12, "Orzeczenie lekarskie (...) nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która podlega kontroli organu administracji. Orzeczenie lekarskie stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy." Oznacza to, że przedmiotowe orzeczenie stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Skoro kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione medyczne jednostki orzecznicze, to tam winny były być kierowane konkretne argumenty podważające zasadność wydania orzeczenia (zob. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. I OSK 1859/10). Podnieść należy, że zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego i w przypadku obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania autentyczności dokumentu urzędowego, nie może on być uznany za dowód w sprawie. Skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawił dowodu, który mógłby doprowadzić do obalenia domniemania zgodności z prawdą ostatecznego orzeczenia lekarskiego wydanego w jego sprawie. Zaskarżona decyzja zawiera konieczne uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne i w sposób przejrzysty wyjaśnia motywy podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 §3 k.p.a.). Prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie opisanym w skardze było niedopuszczalne w związku z zastosowaniem szczególnego trybu postępowania w sprawach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. W niniejszej sprawie skarżący podważa treść wydanego w stosunku do niego orzeczenia, wskazując na brak podstawy prawnej do jego wydania, skoro stwierdzono nieważność decyzji kierującej go na badanie. Orzeczenie lekarskie zostało jednak wydane, istnieje w obrocie, ma walor ostateczności i trudno przyjmować interpretację prowadzącą do wniosku, że osoba, która nie ma kwalifikacji zdrowotnych do prowadzenia pojazdów, mogłaby je prowadzić. Przeczą temu wymagania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą zostało wydane orzeczenie lekarskie nie uzasadnia automatycznego stwierdzenia jego nieważności, tak jak stwierdzenie nieważności jednej decyzji nie powoduje automatycznej nieważności innej decyzji, opartej na tej pierwszej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., III ARN 21/96, OSNP 1997/3/32; Cz. Martysz, Komentarz do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 8, Lex-el.). Zatem podsumowując, Skarżący mógł kwestionować wydane w stosunku do niego orzeczenie lekarskie w innym, szczególnym trybie. Przysługiwało mu bowiem prawo do wystąpienia z wnioskiem o ponowne przeprowadzenie badania, w terminie 14 dni (art. 79 ust. 4 – 7 u.k.p.; §11 – 13 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 roku w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, obecnie już archiwalne). W tym to właśnie wniosku mógł on podnosić różne kwestie, które w jego ocenie wpłynęły na taki, a nie inny wynik pierwotnych badań, np. co do naruszenia § 10 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 roku w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Nie można w obecnym postępowaniu brać pod uwagę zarzutów, które winny być sformułowane w środku odwoławczym od orzeczenia lekarskiego. Samo badanie, w świetle art. 77 ust. 1 u.k.p., zostało przeprowadzenie przez uprawniony podmiot, a na badanie ponowne skarżący nie stawił się. W tej sytuacji brak jest podstaw do podważenia zawartych w zapadłym orzeczeniu ustaleń (wniosków). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 77 §1, 78, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p., art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, § 10 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 roku w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.