II OSK 489/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Związku [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 698/17 w sprawie ze skargi Związku [...] na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 698/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Związku [...] na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, z dnia [...]maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Związek [...]. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o niepełny materiał dowodowy, który w sprawie zebrany został z naruszeniem art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. oraz 80 K.p.a. tj. z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, tj. zbadania charakteru umowy wiążącej skarżącego z dzierżawcą sieci, rodzaju czynności składających się na próbny rozruch sieci, okoliczności wpływających na ocenę nielegalnego użytkowania sieci; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 w związku z art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że próbny rozruch sieci mieści się w kategorii nielegalnego użytkowania sieci a nadto, że Inwestor ponosi restrykcyjną odpowiedzialność za nielegalne użytkowanie sieci nawet w przypadku wydzierżawienia sieci innemu podmiotowi. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności zostaną poddane analizie zarzuty procesowe, jakkolwiek od razu zaznaczyć trzeba, że powołane w kasacji zagadnienia procesowe zostaną rozważone w powiązaniu z analizą materialnoprawną. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o niepełny materiał dowodowy, zebrany z naruszeniem art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Czynności organu nadzoru budowlanego, w trakcie postępowania w przedmiocie badania legalności przystąpienia do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej, przeczą tezie skarżącego Związku o naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego art. 7, art. 77 i art. art. 80 K.p.a. Podniesiona w opisie naruszenia, sformułowanym w analizowanym zarzucie, kwestia przeprowadzenia rozruchu technologicznego, należy nie tylko do sfery faktów, ale także do oceny prawnej tych zdarzeń faktycznych. Przypomnieć warto, że nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, teza 17 do art. 183). Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Akta te zawierają materiał dowodowy zebrany przez organy. Nie ma podstaw do twierdzenia, że materiał dowodowy, odnoszący się do sfery faktów, istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, został pominięty. Organy i Sąd pierwszej instancji nie zakwestionowały także okoliczności faktycznych mających z tych dowodów wynikać. Podkreślić jednak raz jeszcze należy, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz swobodnej oceny tego materiału dotyczy okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 451). Sąd zaaprobował ustalenia organów, co do istotnych faktów, wskazanych w opisie naruszenia procesowej podstawy kasacji, tj. pełnienia przez "Beskid-Ekosystem" sp. z o.o. roli operatora sieci kanalizacyjnej, a także zawarcia umów z właścicielami posesji oraz odprowadzania przez tych właścicieli ścieków do oczyszczalni w C. poprzez sieć kanalizacji sanitarnej w Milówce i Kamesznicy. Z ustaleń tych wynika, że Związek [...]jest inwestorem sieci, na której wykonanie uzyskał pozwolenie na budowę. Umowy na odbiór ścieków były zawierane z mieszkańcami przez "[...]" sp. z o.o. w C. Spółka ta wykonywała, na podstawie umowy, obowiązki operatora sieci, czyli przedsiębiorstwa kanalizacyjnego, o którym mowa w art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie odprowadzania ścieków na rzecz Związku. Obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego wynikają z ustawy oraz decyzji o udzieleniu zezwolenia. Nie należy do nich podejmowanie czynności do których zobowiązany jest, w świetle art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, inwestor obiektu budowlanego, w tym przypadku sieci kanalizacji sanitarnej. "Zbadanie charakteru umowy wiążącej skarżącego z dzierżawcą sieci", jak to określono w skardze kasacyjnej, nie ma zatem znaczenia dla ustalenia obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z art. 54 Prawa budowlanego. Ustalono także zawarcie przez operatora sieci, do dnia 31 grudnia 2014 r., 114 umów o odbiór ścieków oraz to, że po zawarciu umów poszczególne osoby, których nieruchomości zostały przyłączone do sieci, odprowadzały ścieki z gospodarstw domowych do sieci kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej w Milówce i Kamesznicy. Z akt administracyjnych wynika także, że przyjmowanie ścieków przez operatora sieci oraz zawieranie umów z mieszkańcami odbywało się za wiedzą inwestora, tj. Związku [...], o czym świadczy porozumienie z dnia 15 kwietnia 2014 r. zawarte przez Związek [...],[...]sp. z o.o., Inżyniera Kontraktu oraz wykonawcę inwestycji. Bezpodstawny jest w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 77 i art. 80 K.p.a. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do przyjęcia przez organy i Sąd pierwszej instancji, że fakty te wyczerpują pojęcie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (sieci) przez inwestora. Kwalifikacja ta jest działaniem z dziedziny zastosowania prawa materialnego – subsumcji stanu faktycznego do normy zawartej w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku nastąpiło przystąpienie do użytkowania, zależy od ustaleń dokonanych w konkretnej sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, co do zasady, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1073/14; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1064/16). W niniejszej sprawie przyjęto, że inwestor mógł przystąpić do użytkowania po przeprowadzeniu czynności z zakresu zawiadomienia o zakończeniu budowy. W związku z tym skonstatować należy, że zgodnie z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o z zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć m.in. : 1) oryginał dziennika budowy; 2) oświadczenie kierownika budowy: a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami; 4) protokoły badań i sprawdzeń; 6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy. W konsekwencji, warunkiem niewniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy jest zgodność wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę. Wykonanie obiektu zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym powinno skutkować rezultatem w postaci oceny o zgodności obiektu z przeznaczeniem deklarowanym w projekcie i w pozwoleniu na budowę. Co do zasady zatem, nie ma przeszkód do tego aby w trakcie postępowania tzw. zgłoszeniowego ocenić zgodność funkcjonowanie obiektu z przeznaczeniem obiektu przewidzianym w projekcie architektoniczno-budowlanym. W niniejszej sprawie konstatacja ta odnosi się do pełnienia przez obiekt funkcji odprowadzania ścieków. Jak natomiast wynika z art. 57 ust. 1 pkt 4 i 6, zawiadomienie nie tylko może, ale powinno być poprzedzone wymaganymi badaniami i sprawdzeniami oraz w niektórych sytuacjach, odbiorem wykonanych przyłączy. W odniesieniu do sieci kanalizacji sanitarnej chodzi o odbiory przyłączy dokonywane przez przedsiębiorstwo kanalizacyjne, na podstawie Regulaminu, o którym mowa w art. 19 ust. 5 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W okolicznościach bezspornych w niniejszej sprawie, odprowadzanie ścieków przez mieszkańców, w okresie poprzedzającym złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie stanowiło czynności z zakresu odbioru przyłącza, nie było także sprawdzeniem funkcjonowania sieci kanalizacyjnej w trakcie czynności zainicjowanych zawiadomieniem. Polegało na wielomiesięcznym odprowadzaniu ścieków przez wielu mieszkańców korzystających z sieci. Sieć działała w tym okresie zgodnie z przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Czynności określane przez skarżącego jako rozruch technologiczny obiektu budowlanego mogą więc być rozpatrywane w kontekście czynności następujących po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Od razu konieczne jest jednak spostrzeżenie, że skarżąca nie poddała swoich działań związanych z przystąpieniem do użytkowania weryfikacji w postaci czynności postępowania przewidzianych po złożeniu zawiadomienia. Kontrola została przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego po kilku miesiącach korzystania z sieci, po uzyskaniu przez PINB protokołu kontroli NIK. Niezależnie od powyższej oceny, zgodnie z którą, tzw. rozruch technologiczny obiektu budowlanego nie powinien być przez inwestora dokonywany w oderwaniu od trybu zawiadamiania o zakończeniu budowy (lub postępowania o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie), można przyjąć, że nie jest wykluczona sytuacja, w której przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego jest poprzedzone tzw. rozruchem technologicznym poprzedzającym złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Dotyczyć to może obiektów budowlanych, których prawidłowe użytkowanie jest uzależnione od sprawności technicznej urządzeń należących do tego obiektu. Tego rodzaju czynności, związane z prawidłowym działaniem przyłączy, przepustowością i szczelnością sieci oraz prawidłowym odbiorem ścieków, mogą być uznane za rozruch technologiczny sieci kanalizacji sanitarnej. Jednak, jak wynika z poprzednich uwag, stałe pełnienie przez obiekt budowlany funkcji przewidzianej w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę, które w niniejszej sprawie polegało na rzeczywistym odprowadzaniu ścieków od wielu mieszkańców, w okresie wielu miesięcy, wyklucza przyjęcie, że obiekt nie był wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 546/14) . W konsekwencji, nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 w związku z art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że próbny rozruch sieci mieści się w kategorii nielegalnego użytkowania sieci. Sąd pierwszej instancji nie sformułował sugerowanego w opisie naruszenia stanowiska. Stwierdził natomiast, że przystąpienia do sukcesywnego odbioru od znacznej grupy mieszkańców nieczystości ciekłych w wyniku podpisanych przez nich umów nie można traktować jako rozruchu próbnego lecz działanie to należy zakwalifikować jako przystąpienie do użytkowania sieci. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 w związku z art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestor ponosi odpowiedzialność za nielegalne użytkowanie sieci nawet w przypadku wydzierżawienia sieci innemu podmiotowi. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że co do zasady inwestor ponosi odpowiedzialność za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można jedynie zaaprobować stanowiska organów i Sądu pierwszej instancji, według którego, w żadnej sytuacji nie można od tej reguły odstąpić. W orzecznictwie prezentowany jest zasługujący na akceptację pogląd o konieczności indywidualnego rozważenia odpowiedzialności inwestora. Powtórzyć najpierw należy, że adresatem postanowienia nakładającego karę z tytułu przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego co do zasady jest inwestor. Skoro bowiem obowiązek zgłoszenia zakończenia budowy (uzyskania pozwolenia na użytkowanie) spoczywa na inwestorze, to również ten podmiot może być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Z przepisów Prawa budowlanego (art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 56, 57, art. 59 ust. 7) wynika, że odpowiedzialność materialna i formalna za budowę spoczywa na inwestorze. Dlatego inwestor ponosi określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Należy natomiast zgodzić się ze stanowiskiem, że z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie można skutecznie wywodzić, że karę za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia wymierza się wyłącznie inwestorowi, bez względu na okoliczności sprawy. Taka kategoryczna wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego prowadziłaby do tego, że inwestor w sytuacjach szczególnych ponosiłby odpowiedzialność za sprawcę nielegalnego użytkowania, który postępowałby wbrew woli inwestora. Inaczej należy zatem oceniać sytuację kiedy inwestor sam przystępuje do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, czy też nie podjął działań, aby do takiego użytkowania nie doszło, od sytuacji, gdy inwestor przedsięwziął odpowiednie działania w tej mierze, a mimo to inny podmiot przystąpił do nielegalnego użytkowania. Należy poddać ocenie to, czy inwestor naruszył przepisy Prawa budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1168/09; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/14). Jednak okoliczności niniejszej sprawy są takie, że do przystąpienia do użytkowania sieci doszło za wiedzą i zgodą inwestora. Świadczy o tym opisane wyżej porozumienie z dnia 15 kwietnia 2014 r. Nadto, z akt sprawy nie wynika aby inwestor przedsięwziął jakiekolwiek działania zapobiegające przystąpieniu do użytkowania sieci przed złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.