II SA/Bd 596/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] Prezydent M. B., działając na podstawie art. 2 pkt 1-5, pkt 14; art.4; art. 5; art. 7; art. 18; art. 20; art. 28, art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm., zwanej dalej "p.p.w.d") a także § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz.U. z 2016 r., poz. 214) w związku z art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") odmówił skarżącej A. S. przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko w rodzinie (N. R.) w okresie 2016/2017 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, które pozostaje na jej utrzymaniu i wspólnie zamieszkuje. Ustalając dochód rodziny, która składa się z 2 osób przyjęto miesięczny dochód strony osiągnięty po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy tj. po 2014 r., za miesiąc następujący po miesiącu w którym nastąpiło uzyskanie dochodu w związku z uzyskaniem od dnia [...] września 2016 r. świadczenia rehabilitacyjnego (tj. za październik 2016 r.), pomniejszony o składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz podatek, który wyniósł [...] zł. Organ I instancji ustalił, że na dzień wydania decyzji dochód na osobę w rodzinie wynosił [...] zł (1605,34 zł : 2 osoby) i przekraczał kryterium dochodowe [...] zł uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko wskazane we wniosku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujące błędnym ustaleniem, iż dochód na osobę w rodzinie przekracza w rozpatrywanym przypadku kryterium dochodowe [...] zł, 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 3 p.p.w.d. poprzez ich niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie okoliczności zmniejszenia się dochodu uzyskiwanego przez odwołującą z tytułu świadczenia rehabilitacyjnego w porównaniu z miesiącem, z którego należy uwzględniać zwiększony dochód, przed wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego, skutkujące niezasadną odmową przyznania odwołującej świadczenia wychowawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Biorąc pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ I instancji Kolegium stwierdziło, że organ ten zasadnie odmówił przyznania ww. świadczenia na dziecko z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał właściwej interpretacji przepisów - art. 7 ust. 3 p.p.w.d., słusznie doliczając dochód uzyskany za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, w przypadku wnioskodawczym jest to miesiąc październik 2016 r. (dochód z oświadczenia skarżącej z dnia [...] listopada 2016 r. oraz zaświadczenia ZUS Oddział w B.). Kolegium zwróciło uwagę, iż zmiana wysokości świadczenia rehabilitacyjnego nie jest zawarta w katalogu utraty dochodu, stosownie do dyspozycji art. 2 pkt 19 p.p.w.d., a zatem argument strony dotyczący otrzymywania świadczenia rehabilitacyjnego w niższej wysokości tj. 75% podstawy wymiaru nie może być uwzględniony, ponieważ w przypadku uzyskania dochodu po roku bazowym, dochód powiększa się o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu - w przedmiotowej sprawie za październik 2016 r. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że powoływana wyżej ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie przewiduje możliwości uwzględniania szczególnych przypadków, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach. Kolegium przyznało, że rodzina odwołującej znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej i finansowej, niemniej jednak Kolegium, podobnie jak organ I instancji, nie mógł uwzględnić tych okoliczności, gdyż trudna sytuacja życiowa strony nie może mieć wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym zakresie obowiązują jednoznacznie sformułowane przepisy prawa, które nie przewidują żadnych ustępstw i obligują do ścisłego ich przestrzegania. W skardze do sądu A. S. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 19 lit. f w zw. z art. 7 ust. 1 p.p.w.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pod pojęciem utraty dochodu spowodowanej utratą świadczenia rehabilitacyjnego nie mieści się zmniejszenie wysokości świadczenia rehabilitacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, oparta na orzecznictwie sądów administracyjnych i uwzględniająca ustawowe cele świadczenia wychowawczego oraz konieczność zapewnienia spójności aksjologicznej systemu prawa, prowadzi do wniosku, że pojęcie utraty dochodu spowodowanej utratą świadczenia rehabilitacyjnego obejmuje również sytuacje faktyczne, w których nastąpiło zmniejszenie wysokości świadczenia rehabilitacyjnego. Uzasadniając podniesiony zarzut skargi skarżąca wskazała, że organ I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, iż w chwili wydawania decyzji skarżąca pobierała świadczenie rehabilitacyjne w niższej kwocie w porównaniu z październikiem 2016 r. W decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] przyznano skarżącej świadczenie rehabilitacyjne za okres od [...] września 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. w wysokości 90% podstawy wymiaru, zaś za okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. w wysokości 75% podstawy wymiaru. Natomiast w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], przyznano świadczenie rehabilitacyjne za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] maja 2017r. w wysokości 75% podstawy wymiaru. W kolejnych miesiąca skarżąca otrzymała z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych następujące przelewy pieniężne - [...] zł w listopadzie 2016 r., [...] zł w grudniu 2016 r., [...] zł w styczniu 2017 r., [...] zł w lutym 2017 r. oraz [...] zł w marcu 2017 r. Zatem począwszy od listopada 2016 r. skarżąca otrzymywała świadczenie rehabilitacyjne w kwotach, które jej zdaniem nie skutkowały przekroczeniem ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego [...] zł. Wyżej wskazana okoliczność winna zostać uwzględniona przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji. Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego, przy czym zasadne jest przyjęcie, że pojęcie utraty dochodu spowodowanej utratą świadczenia rehabilitacyjnego obejmuje również sytuacje faktyczne, w których nastąpiło zmniejszenie wysokości świadczenia rehabilitacyjnego. Skarżąca zwróciła uwagę, że w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do pojęcia "utrata dochodu" w rozumieniu art. 2 pkt 19 p.p.w.d. podkreśla się, że pojęcie to powinno być interpretowane jako utrata sumy wpływów albo ich ubytek i nie można ograniczać tego pojęcia tylko do sytuacji, gdy dany podmiot traci całkowicie dochód z określonego źródła. Jako utratę dochodu należy więc traktować również utratę dochodu w jego dotychczasowej wysokości (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] stycznia 2017 r., II SA/Ke 821/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] listopada 2016 r., II SA/Po 774/16; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lutego 2017 r., II SA/Go 1079/16). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innego powodu, niż podaje skarżąca. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu. Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (p.p.w.d.). Zgodnie z art. 4 p.p.w.d., celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3). Warunkiem przyznania świadczenia na pierwsze dziecko jest osiąganie przez rodzinę dochodu w przeliczeniu na osobę nieprzekraczającego kwoty [...]zł (art. 5 ust. 3 p.p.w.d.). W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, wówczas warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest osiąganie przez rodzinę dochodu w przeliczeniu na osobę nieprzekraczającego kwotę [...]zł (art. 5 ust. 4 p.p.w.d.). Skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie twierdziła i nie wykazywała, że jej małoletni syn jest dzieckiem niepełnosprawnym. Stąd też wobec niej miał zastosowanie próg dochodowy określony w art. 5 ust. 3 p.p.w.d. wynoszący [...] zł. Przy czym podkreślić należy, iż pierwszy okres na który jest przyznawane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 kwietnia 2016 r. i kończy się dnia 30 września 2017 r. (art. 48 ust. 1 w zw. z art. 58 ustawy). W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na powyższy okres rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. W odniesieniu do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, którego przyznanie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, ustawa definiuje pojęcia dochodu rodziny i dochodu członka rodziny, a przy dochodzie odsyła do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.w.d.). Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 p.p.w.d.), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 p.p.w.d.). Zaznaczyć należy również, że prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Wprowadzenie do ustawy pojęć dochodu utraconego i uzyskanego służy urealnieniu dochodu rodziny/wnioskodawcy w dacie przyznawania świadczeń. Ustawodawca bowiem przy ustalaniu kryterium dochodowego jako bazę traktuje rok poprzedzający rok świadczeniowy (art. 2 pkt 2 p.p.w.d.). Z uwagi jednak na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach niezbędne jest ustalenie, czy na dzień orzekania przez organy nie doszło do takich istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego i uzyskanego. Celem szeregu unormowań zawartych w ustawie, zwłaszcza w art. 7 p.p.w.d. jest ustalenie dochodu osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny wprawdzie w oparciu o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres na jaki ustalane jest prawo, jednakże w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny. l tak zgodnie z art. 7 ust. 1 p.p.w.d. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 3 p.p.w.d. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W przedmiotowej sprawie organ słusznie dostrzegł, że skarżąca po roku bazowym (tj. roku 2014) uzyskała dochód w postaci świadczenia rehabilitacyjnego. Do tej sytuacji ma zatem zastosowanie cytowany wyżej przepis art. 7 ust. 3 p.p.w.d. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, do obliczanego dochodu dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, przy czym odnośnie wysokości owego miesięcznego dochodu bierze się pod uwagę wysokość uzyskaną w miesiącu następnym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu; ponadto ustawodawca zastrzegł, że takiego "dodania" dokonuje się, jeżeli dochód "uzyskany" jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Intepretując wskazany przepis zdaniem Sądu nie można poprzestać na jego literalnym brzemieniu, ale należy wykładać go systemowo, przy uwzględnieniu całości przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Jak wynika z cytowanego art. 2 pkt 2 p.p.w.d. ustawodawca przy ustalaniu dochodu członka rodziny wskazuje, iż ma być to dochód "przeciętny", "miesięczny" oraz "osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki jest ustalane prawo do świadczenia wychowawczego". Ustawodawca co do zasady nie przyjmuje zatem, że najbardziej adekwatne dla ustalenia sytuacji finansowej rodziny są ustalania odnośnie jej dochodów dokładnie z chwili rozpatrywania wniosku o przyznania świadczenia. Przeciwnie - uznaje, że ocena sytuacji rodziny wymaga zbadania, jak sytuacja dochodowa rodziny kształtuje się w dłuższym okresie (rok kalendarzowy) z uwzględnieniem okresowych wahań dochodów rodziny, czego wyrazem jest wymóg ustalenia "przeciętnego" (a nie "minimalnego" czy "maksymalnego") miesięcznego dochodu. W świetle powyższego przepisy dotyczące utraty i uzyskania dochodu powinny być wykładane także jako reguły pozwalające na ocenę sytuacji dochodowej rodziny ubiegającej się o wsparcie w dłuższym okresie, a nie tylko w chwili decydowania o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Należy uznać za spójne z powyższym zastrzeżenie ustawodawcy w treści art. 7 ust. 3 p.p.w.d., że dochód uzyskany dolicza się, o ile jest on uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Nie może być zatem doliczony do dochodu członka rodziny taki dochód, który nie jest nadal uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W świetle powyższego należy zauważyć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 1368) świadczenie rehabilitacyjne wynosi 90% podstawy wymiaru zasiłku chorobowego za okres pierwszych trzech miesięcy, 75% tej podstawy za pozostały okres, a jeżeli niezdolność do pracy przypada w okresie ciąży - 100% tej podstawy. Świadczenie to jest zatem zróżnicowane co do wysokości, w zależności od okresu otrzymywania świadczenia, przy czym sposób określania wysokości jest ściśle określony przez ustawodawcę. Jeżeli zatem okres, w jakim dana osoba uzyskiwała świadczenie rehabilitacyjne w wysokości 90 % podstawy wymiaru zasiłku chorobowego upłynął przed okresem, na jaki przyznawane jest prawa do świadczenia rehabilitacyjnego – nie można powiedzieć, że taki dochód jest nadal uzyskiwany w owym okresie. W przedmiotowej sprawie organ, stosownie do treści art. 18 ust. 1 i 2 p.p.w.d. rozstrzygał o prawie skarżącej do świadczenia wychowawczego w okresie od lutego 2017 r. (w tym miesiącu wpłynął wniosek skarżącej) do [...] września 2017 r. Ze znajdujących się w aktach sprawy decyzji ZUS Oddziału w B. wynika, że w okresie, na który jest ustalane prawo do świadczenia wychowawczego skarżąca otrzymuje świadczenie w wysokości 75 % podstawy wymiaru, co wynika z decyzji ZUS z dnia [...] stycznia 2017 r. przyznającej świadczenie w tej wysokości na okres od 10 stycznia do [...] maja 2017 r. Okresu, na jaki przyznawane jest skarżącej świadczenie nie obejmuje natomiast decyzja ZUS z dnia [...] września 2016 r., mocą której przyznano skarżącej świadczenie rehabilitacyjne za okres od 12 września do [...] grudnia 2016 r. w wysokości 90 % wymiaru oraz od [...] grudnia 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. w wysokości 75 % wymiaru. Nie można w tej sytuacji uznawać, że dochód z tytułu świadczenia rehabilitacyjnego, uzyskany przez skarżącą w październiku 2016 r.(a więc na mocy decyzji, która nie jest podstawą do obecnie uzyskiwanego dochodu), jest tym dochodem, który jest nadal uzyskiwany w okresie, na jaki ma być przyznane świadczenie wychowawcze. Brak zastosowania przez organ art. 7 ust. 3 p.p.w.d. w rozumieniu wyżej przedstawionym, skutkował brakiem prawidłowych ustaleń odnośnie dochodu rodziny skarżącej, co jest jednoznaczne z naruszeniem wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Mogło to mieć wpływ na wynik postępowania poprzez stwierdzenie, że dochód rodziny skarżącej pozwala przyznać wnioskowane przez nią świadczenie wychowawcze. Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć dokonując wyliczenia dochodu rodziny skarżącej stosownie do powyższego stanowiska Sądu.