VII SA/Wa 2894/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę G. S. w piśmie z dnia 17 lutego 2015 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB), zwróciła się o wydanie decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych na nieruchomości przy ul. S. [...] w W. W dniu w dniu 19 czerwca 2015 r. przedstawiciel PINB przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. Organ pierwszej instancji ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. PINB ustalił, że budynek został zrealizowany w stanie surowym zamkniętym. Stwierdził, że w trakcie budowy dokonano następujących zmian w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji projektowej: 1. przesunięto budynek w kierunku południowo-zachodnim, w stronę posesji ul. S. [...]; 2. wykonano podpiwniczenie pod całym budynkiem; 3. zmieniono wielkość otworów okiennych, drzwiowych i ich układ w ścianach; 4. zmieniono częściowo kształt więźby dachowej, obejmującej zadaszenie nad tarasami i nad wjazdem do garażu (zrezygnowano z jednego słupa podtrzymującego zadaszenie od strony ogrodowej); 5. zmieniono lokalizację lukarn doświetlających poziom poddasza; 6. wykonano okna doświetlające poziom piwnic. Wobec powyższych ustaleń, PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej P.b.), zobowiązał inwestora (D. P.) do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych budową budynku mieszkalnego, jednorodzinnego typu bliźniak, usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. S. [...] w W. Z kolei Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] października 2003 r. nr [...]. W dniu [ marca 2016 r. przedstawiciel PINB dokonał ponownych oględzin na działce przy ul. S. [...] w W., w czasie których stwierdził, że na terenie pomiędzy ścianą budowanego budynku a ogrodzeniem z posesją przy ul. S. [...], zgromadzona została hałda ziemi przeznaczona do budowy. Ustalił ponadto, że ściana budynku w miejscu wykuszu w poziomie parteru oddalona jest o 6,53 m i 6,48 m od ogrodzenia sąsiada przy ul. S. [...]. Poziom stropu nad piwnicą (stan surowy) i garażu usytuowany jest 49 cm poniżej od górnej krawędzi ogrodzenia z posesją przy ul. S. [...]. Inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny dla przedmiotowej inwestycji sporządzony w czerwcu 2015 r. przez mgr inż. M. L. (posiadającego uprawnienia nr [...], legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem ewid. [...]), inż. arch. A. S. (posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] oraz nr [...], legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod numerem ewid. [...]) oraz mgr inż. arch. A. M.Ł. – F. (posiadającą uprawnienia nr [...], legitymującą się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Architektów pod numerem ewid. [...]). PINB decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] zatwierdził ww. projekt oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z jednoczesnym nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. G. S. złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] lipca 2015 r. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do argumentacji odwołującej się, wskazującej na możliwość zastosowania procedury określonej w art. 48 ust. 1 P.b. Stwierdził, że wskazany przepis nie odnosi się do obiektów budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, które zostało następnie uchylone. Ma bowiem zastosowanie do sytuacji, w której inwestor w ogóle nie uzyskał pozwolenia na budowę, a mimo to budowę rozpoczął i wzniósł zaplanowany obiekt budowlany. WINB skonstatował, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zastosowanie powinien znajdować art. 51 P.b., a nie art. 48 ust. 1 P.b., którego celem jest usuwanie następstw działalności budowlanej, prowadzonej w ogóle bez wymaganej aprobaty właściwych organów. WINB wskazał dalej, że zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 3 P.b. właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zauważył również, że postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego dotyczy doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jedynie w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę w zakresie zmiany usytuowania obiektu (zmiana zagospodarowania terenu), wykonania podpiwniczenia oraz więźby dachowej (zmiana kubatury obiektu). Wskazał, że na dzień kontroli, w trakcie której stwierdzono istotne odstępstwa (19 czerwca 2015 r.), przedstawiciel organu ustalił, iż teren budowy nie został zagospodarowany i uporządkowany. Nadmienił, że w związku z tym, iż nawożenie ziemi i jej rozplantowanie jest konieczne dla zakończenia budowy, w trakcie budowy mogą zdarzyć się sytuacje, gdy zalegają hałdy ziemi. Uznał, że takie sytuacje są normalne do czasu zakończenia inwestycji. W dalszej kolejności WINB stwierdził, że inwestor przedłożył dokumentację projektową w postaci projektu budowlanego zamiennego, sporządzonego przez mgr inż. M. L. - posiadającego uprawnienia nr [...], inż. arch. A. S. oraz mgr inż. arch. A. M. Ł. W przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym znalazło się oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 P.b., że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku zmiany art. 35 P.b. (przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.) do P.b. wprowadzono zasadę odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. W związku z tym organ nadzoru budowlanego nie jest władny do ingerencji w część architektoniczną dokumentacji projektowej. Uwzględniając powyższe i odnosząc się do zarzutów odwołującej się, dotyczących budowy na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. S. [...] w W. muru oporowego, WINB zauważył, że przepisy szeroko rozumianego Prawa budowlanego nie zakazują budowania muru oporowego w granicy działki. Organ odwoławczy wywiódł dalej, że odprowadzanie wód opadowych na własny grunt stanowi wyłącznie rozwiązanie projektowe. Organ powiatowy na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji będzie natomiast zobowiązany do sprawdzenia, czy rozwiązanie to zostało rzeczywiście zrealizowane. WINB wyjaśnił także, iż zmiana naturalnego spływu wód nie będąca wynikiem robót budowlanych, nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Samo zaś nawiezienie i rozplantowanie ziemi nie może być uznane za roboty budowlane, jeżeli nie zawiera żadnych wyrobów budowlanych. W dalszej kolejności organ drugiej instancji odniósł się do stanowiska G. S., że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu bliźniak usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. S. [...] w W., straciła ważność. Stwierdził mianowicie, że jeżeli wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, to decyzja o warunkach zabudowy nie wygasa, gdyż zostaje przez nią "skonsumowana". Uwzględniając powyższe, wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Stwierdził dalej, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie decyzja Prezydenta [ nr [ o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została "skonsumowana" poprzez wydanie ostatecznego pozwolenia na budowę. Tym samym uzyskanie pozwolenia na budowę w okresie obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy prowadzi do jej prolongowania. WINB zwrócił uwagę, że w przeciwnym wypadku organ nadzoru budowlanego nie mógłby oceniać zagadnienia istotnych odstępstw polegających na niezgodności inwestycji z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, w przypadku realizacji inwestycji w okresie dłuższym niż nominalna data ważności decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy stwierdził także, że uchwalenie planu zagospodarowania terenu obowiązującego m. in. na działce, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, po jego wybudowaniu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zwalnia organu z obowiązku badania tej inwestycji w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze, po analizie decyzji Prezydenta [...] nr [...], WINB uznał, że przedmiotowa budowa nie narusza przepisów planistycznych. Organ drugiej instancji ustalił, że decyzja o warunkach zabudowy przewidywała m.in. wjazd na działkę od strony ul. S., wysokość inwestycji 2 kondygnacje z poddaszem użytkowym, szambo do czasu wykonania kanalizacji miejskiej i studnię do czasu wykonania wodociągów miejskich, oraz powierzchnię do 1363 m2. Według zaś projektu budowlanego zamiennego, sporna inwestycja posiada wjazd od ul. S., a wysokość określono na półtorej kondygnacji naziemnej. WINB stwierdził, że jakkolwiek w decyzji o warunkach zabudowy nie dookreślono, jaka powierzchnia obiektu ma wynosić 1363 m2, jednak wnioskując po określeniu wielkości w metrach kwadratowych, wykluczyć można kubaturę, gdyż tę określa się w metrach sześciennych. Z kolei pozostałe powierzchnie wskazane w projekcie zamiennym, tj. zabudowy, użytkowa, całkowita, są mniejsze niż wskazana w ww. decyzji. WINB stwierdził również, że usytuowanie budynku w odległości 9,70 m od ul. S., 6,50 m od granicy działki sąsiedniej o nr ew. [...] od strony północno-zachodniej, 9,70 m od strony północno-wschodniej i 7,77 m od granicy działki sąsiedniej od strony południowo-wschodniej, nie wpływa na wartości, przewidziane w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. W szczególności zaś takie usytuowanie obiektu nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, dotyczących wymogów, jakie musi spełniać odległość zabudowy na działce od jej granic. Podsumowując powyższe, WINB stwierdził, że projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego, jednorodzinnego typu bliźniak, usytuowanego na działce ew. o nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. [...] w W., jest kompletny i zgodny z przepisami budowlanymi oraz został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. W tej zaś sytuacji, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 4, właściwy organ zobligowany był wydać decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Organ odwoławczy podkreślił, że przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku należy złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 57 P.b. Obowiązkiem organu po otrzymaniu takiego wniosku będzie zbadanie wybudowania spornego budynku pod względem zgodności z zamienną dokumentacją projektową. Za niezasadny WINB uznał zarzut G. S. dotyczący naruszenia § 8 ust. 3 pk 2, 3 i 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego. Przytoczywszy treść wskazanych przepisów, organ drugiej instancji stwierdził, że nie zostały one naruszone i podniósł, iż za szczegółowe rozwiązania projektowe odpowiada projektant. Wskazał, że zadaniem organu jest z kolei sprawdzenie projektu zagospodarowania działki pod kątem zgodności z przepisami planistycznymi i techniczno-budowlanymi, którymi są w myśl art. 7 ust. 1 P.b. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. W związku z powyższym, jak skonstatował WINB, bezspornym jest, że sposób sporządzenia projektu zagospodarowania działki pod względem technicznym został pozostawiony do uznania projektanta. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony w formie opisowej i rysunkowej, na mapie do celów projektowych i zawiera oznaczenie inwestycji, zestawienie istniejącego sposobu zagospodarowania powierzchni, zagospodarowania działki (pow. działki, pow. zabudowy, pow. utwardzona i pow. biologicznie czynna) oraz pozostałe wymogi, o których mowa w § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Ponadto na części rysunkowej zostały zobrazowane granice działki budowlanej, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych (studnia, projektowane szambo, projektowana altana śmietnikowa, czy miejsca postojowe), z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych (rzędna posadowienia budynku 9,22 m n.p.m.), odległości budynku od granic nieruchomości (§ 8 ust. 3 pkt 2 i 3 powołanego rozporządzenia). Na części rysunkowej zaznaczono również projektowane przyłącze wodociągowe i szczelne szambo. Zgodnie zaś z pkt 6.3.2 części opisowej wody opadowe będą odprowadzane wg opisu zawartego w pkt 4.2 opracowania, tj. do szczelnego szamba na terenie własnej działki. W związku z tym za chybiony WINB uznał również zarzut naruszenia § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się zaś do kwestii drogi dojazdowej, organ drugiej instancji wskazał, że wszystkie roboty budowlane - w tym również w ww. zakresie - zamykają się w granicach działki inwestycyjnej. Przepisy prawa nie ograniczają natomiast w żaden sposób wykonywania utwardzenia terenu (w tym drogi dojazdowej bądź ciągu pieszego do budynku) w granicy sąsiedniej nieruchomości. Dlatego WINB nie znalzał podstaw do negowania takich rozwiązań projektowych w tym zakresie w projekcie zagospodarowania terenu. Ponadto, odnosząc się do kwestii wygaśnięcia pozwolenia na budowę i legalności prowadzonych robót budowlanych, organ drugiej instancji wywiódł, że tak długo, jak długo właściwy organ nie wyda na podstawie art. 37 ust. 1 P.b. ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, nie należy kwalifikować robót wykonanych na podstawie tego pozwolenia jako samowoli budowlanej. WINB stwierdził również, że nieuczestniczenie odwołującej się w wizji przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie w lutym 2016 r. nie umożliwiło jej podjęcia jakiejkolwiek czynności procesowej w toku postępowania, a ponadto G. S. skorzystała z prawa do czynnego udziału w postępowaniu, o czym świadczą liczne znajdujące się w aktach sprawy pisma jej autorstwa. G. S. zaskarżyła decyzję WINB z dnia [...] października 2016 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego tj.: a. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., polegające na uchybieniu obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy prowadzącego do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli, wskutek zaniechania przez organy orzekające w sprawie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji, skutkującej ujemnymi skutkami dla skarżącej; b. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. i. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez brak ujęcia istotnych elementów, jakie winna zawierać zaskarżana decyzja w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w szczególności nieustosunkowanie się przez organ w sposób szczegółowy do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji, co czyni uzasadnienie pozornym i niepowiązanym z rozstrzygnięciem, a nadto utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki uzasadniające jej uchylenie; 2. przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 P.b., poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, i uznanie, iż projekt budowlany zamienny nie podlega merytorycznej ocenie organu, w związku z tym zaniechanie zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi, poza zbadaniem projektu w zakresie jego kompletności, czy sporządzenia zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, co w konsekwencji doprowadziło do zatwierdzenia projektu budowlanego przez organ pierwszej instancji i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przez inwestora. Podnosząc powyższe zarzuty, G. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z dnia [...] lipca 2016 r., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. WINB wniósł o oddalenie skargi, odwołując się w odpowiedzi na skargę do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczka postępowania (D. P.), reprezentowana przez pełnomocnika, w piśmie z dnia 27 października 2017 r. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja WINB z dnia [...] października 2016 r. nr [...] została wydana w tzw. postępowaniu naprawczym. Powodem przeprowadzenia tego postępowania było stwierdzenie podczas przeprowadzonych oględzin, że w trakcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, realizowanej na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...], na działce nr ew. [...], obręb [...] w W., doszło do istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę w zakresie usytuowania obiektu budowlanego (zmiana zagospodarowania terenu), wykonania podpiwniczenia oraz więźby dachowej (zmiana kubatury). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. - stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana również jako P.b.) przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych – przyp. Sądu), właściwy organ w drodze decyzji - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Stan faktyczny sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przed wydaniem decyzji WINB z dnia [...] października 2016 r. (oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r.), PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nałożył na inwestora (D. P.) obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta została doręczona G. S. w dniu 20 lipca 2015 r. Skarżąca nie odwołała się od niej do WINB. W sytuacji, gdy obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., to organ architektoniczno-budowlany miał obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie przepisu art. 36a ust. 2 P.b. Obowiązkowi temu uczynił zadość Prezydent [...], wydając w dniu [...] września 2015 r. decyzję nr [...], uchylającą decyzję z dnia [...] października 2003 r. nr [...]. Decyzja z dnia [...] września 2015 r. także została doręczona skarżącej. Od niej również nie wniesiono odwołania. W opisanych okolicznościach poza zakresem sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu pozostała, podnoszona przez skarżącą, kwestia podstaw prowadzenia postępowania w trybie "naprawczym", a także zakresu stwierdzonych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] października 2003 r. Niemniej jednak, trzeba zgodzić się ze stanowiskiem WINB, przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że istotą postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją było doprowadzenie do zgodności z prawem obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, zatwierdzonego ostateczną decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej, a nie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że z przedłożonego przez pełnomocnika uczestniczki postępowania odpisu dziennika budowy wynika, iż budowa przedmiotowego budynku została rozpoczęta przed upływem terminu skutkującego wygaśnięciem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2003 r. Pierwszy wpis, dotyczący odebrania punktów geodezyjnych, obrysu terenu oraz rozpoczęcia robót ziemnych, nosi bowiem datę 12 września 2005 r. (poniżej dwóch lat od czasu, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna – art. 37 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji z dnia [...] października 2003 r. i rozpoczęcia budowy). Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowił materialnoprawną podstawę wydania decyzji PINB z dnia [...] lipca 2015 r., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Sam fakt przedłożenia projektu zamiennego nie prowadzi rzecz jasna do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych niezgodnie z pierwotnym projektem i nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Przedłożenie takiego projektu umożliwia natomiast właściwemu organowi administracji dokonanie pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny konieczne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu (zamiennego), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W szczególności zatem organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) zgodność projektu zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 35 ust. 1 pkt 1); 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2); a także 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 wskazanej ustawy (art. 35 ust. 1 pkt 3). Jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ nadzoru budowlanego musi przy tym kierować się, określonymi w K.p.a., ogólnymi zasadami postępowania. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. w toku postępowania jego obowiązkiem jest stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje na konieczność należytego uzasadnienia podjętej decyzji z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zarówno PINB, jak i WINB należycie wywiązali się z obowiązku weryfikacji przedstawionego przez inwestora projektu zamiennego w zakresie przewidzianym przez art. 35 ust. 1 P.b., nie naruszając przy tym powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Organy obu instancji trafnie stwierdziły zgodność projektu zamiennego z ustaleniami decyzji Prezydenta [...] z dnia z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy przy tym jednoznacznie stwierdzić, że określony w rzeczonej decyzji dwuletni termin ważności określał czas, w jakim inwestor powinien był wystąpić z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Rozważania organu odwoławczego zawarte w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Wskazana w projekcie ilość kondygnacji naziemnych budynku (1 i ½; parter z poddaszem użytkowym) odpowiada rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy, w której przewidziano dla inwestycji parter i poddasze użytkowe. Przewidziane w projekcie zamiennym podpiwniczenie budynku nie powoduje niezgodności tego projektu z decyzją Prezydenta [...] z dnia z dnia [...] maja 2003 r. Należy bowiem zauważyć, że poprzez wskazane w tej decyzji dwóch kondygnacji (parteru i poddasza użytkowego) określono dopuszczalną wysokość zabudowy (pkt 3.1. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]maja 2003 r.). Podpiwniczenie budynku nie zmienia, określonej w powyższy sposób w decyzji o warunkach zabudowy, wysokości zabudowy. Z pewnością nie zmienia także ogólnej charakterystyki tego budynku, jako parterowego z poddaszem użytkowym (pkt 1.3. decyzji o warunkach zabudowy). Również niewyszczególnienie w decyzji z dnia [...] maja 2003 r., przewidzianej w projekcie pochylni, wbrew ocenie skarżącej nie świadczy bynajmniej o niezgodności projektu z warunkami zabudowy. W projekcie, tak jak w decyzji o warunkach zabudowy, przewidziano wjazd na działkę od strony ul. S. Z kolei, jak trafnie dostrzegł WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, parametry powierzchniowe inwestycji, określone w projekcie, tj. powierzchnia zabudowy (411,8 m2), powierzchnia użytkowa (695,70 m2), powierzchnia całkowita (1.162,91 m2), nie przekraczają podanej w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni 1.363 m2. Przy czym w decyzji tej w istocie nie określono maksymalnej dopuszczalnej powierzchni zabudowy, zaś podana w niej wielkość – jak trafnie zwróciła uwagę skarżąca – to powierzchnia działki nr ew. [...]. Zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2003 r. w projekcie przewidziano, że do czasu wybudowania i włączenia do eksploatacji kanału ściekowego w ul. S. oraz fragmentu sieci do granicy posesji, dopuszcza się budowę na własnej działce zbiornika szamba szczelnego. Ponadto przewidziano przyłączenie inwestycji do istniejących sieci wodociągowej, gazowej i elektroenergetycznej, co także odpowiada warunkom określonym w rzeczonej decyzji Prezydenta [...]. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że w projekcie zamiennym ograniczono się do stwierdzenia, iż wody opadowe zostaną zagospodarowane we własnym zakresie, bez wskazania, w jaki sposób. W pkt 4.2. opisu technicznego do projektu zamiennego zagospodarowania działki (karta nr 134) wskazano, że z uwagi na brak miejskiej kanalizacji deszczowej odprowadzanie wody deszczowej należy rozwiązać lokalnie na własnej działce. Odwołano się także do decyzji o warunkach zabudowy i stwierdzono, że wodę opadową należy odprowadzać i zagospodarowywać na terenach zielonych własnej działki tak, aby zgodnie z wymogiem określonym w § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływane jako r.w.t.), nie dokonywać zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Następnie, w pkt 6.3.2. opisu technicznego wskazano, że wody opadowe będą odprowadzane wg opisu zawartego w pkt 4.2. W opisie zawartym w pkt 4.2. przewidziano natomiast, że na okres przejściowy, do czasu wybudowania miejskiej sieci kanalizacji, planuje się wybudowanie zbiornika szamba szczelnego na cele odprowadzenia ścieków sanitarnych. Na części rysunkowej planu zagospodarowania działki zaznaczono teren powierzchni biologicznie czynnej działki nr ew. [...], jak i projektowane szambo szczelne. Ponadto, projekt zbiornika szamba szczelnego znajduje się w dokumentacji projektowej (karta nr 203 i nast.). W pkt 3.4. opisu technicznego do projektu zamiennego architektoniczno-budowlanego wskazano z kolei, że wody opadowe będą zagospodarowywane na terenie działki i odprowadzane poprzez separator do zbiornika retencyjnego i do kanalizacji deszczowej miejskiej. Z powyższego wynika, że docelowo wody opadowe mają być zagospodarowywane na terenie zielonym i odprowadzane poprzez separator do zbiornika retencyjnego i do kanalizacji deszczowej miejskiej. Do czasu realizacji miejskiej sieci kanalizacji, będą natomiast zagospodarowywane na terenach zielonych działki nr ew. [...] (z uwzględnieniem zakazu zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości) oraz zgodnie z opisem zawartym w pkt 4.2. opisu technicznego do projektu zamiennego zagospodarowania działki – do szczelnego szamba na terenie tej działki. Należy dalej zauważyć, że stosownie do wymogów określonych w § 8 ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), w części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania działki przedstawiono rozwiązania dotyczące przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej. Na mapie zaznaczono granice działki budowlanej, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych. Zaznaczono także wejścia i wjazdy oraz liczby kondygnacji, a także rzędną posadowienia budynku i odległości budynku od granic nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę, a także uwzględniając stosownie do treści art. 34 ust. 2 P.b. oraz § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, m.in. przeznaczenie przedmiotowego obiektu budowlanego, sposób jego użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie, a także złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę tego obiektu, należało zgodzić się z organami administracji, że nie było podstaw do stwierdzenia, iż przedłożony projekt zamienny zagospodarowania działki, jest niekompletny. Zarówno WINB, jak i organ pierwszej instancji trafnie ustaliły także, że przedłożony projekt budowlany zamienny zawiera wszystkie pozostałe konieczne elementy, w tym projekt architektoniczno-budowlany, spełniający wymogi określone w art. 34 ust. 3 pkt 2 P.b. oraz w §§ 11 – 13 powoływanego rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., a także informację o obszarze oddziaływania obiektu (art. 34 ust. 3 pkt 5 P.b.), zgodnie z którą ograniczy się on do terenu działki, na której znajduje się projektowany budynek (pkt 3.7. opisu technicznego do projektu zamiennego architektoniczno-budowlanego – karta nr 147). Wbrew zarzutom skarżącej, organy nadzoru budowlanego nie miały też podstaw do stwierdzenia niezgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Usytuowanie budynku przewidziano według projektu: w odległości 9,70 m od ul. S.; 6,50 m od granicy działki sąsiedniej o nr ew. [...] od strony północno- zachodniej; 9,70 m od granicy działki nr ew. [...] od strony północno-wschodniej i 7,77 m od granicy działki sąsiedniej od strony południowo-wschodniej (dz. nr ew. [...]), jest zgodne z wymogami określonymi w § 12 ust. 1 r.w.t. Jak natomiast trafnie stwierdził WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przepisy Prawa budowlanego nie zakazują budowania muru oporowego w granicy działki. Wskazywana przez skarżącą dopuszczalna odległość pochylni od granicy działku (1,5 m) odnosi się zaś do pochylni stanowiących część budynku. Wskazywany przez skarżącą § 12 ust. 5 pkt 1 r.w.t. stanowi bowiem, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1,5 m m.in. do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika natomiast jednoznacznie (karta nr 132), że planowana pochylnia będzie stanowić część – wykonanej w bezpośrednim otoczeniu budynku – drogi wjazdowej do garażu. W części środkowej droga dojazdowa ma posiadać pochylnię o nachyleniu 17 %. Chybione są zatem zarzuty skarżącej dotyczące niedopuszczalności usytuowania rzeczonej pochylni w odległości mniejszej niż 1,5 od granicy działki sąsiedniej. Błędnie też wywodzi G. S., że przewidziane nachylenie projektowanej pochylni nie odpowiada wymogom określonym w r.w.t. Zgodnie bowiem z § 70 r.w.t. maksymalne nachylenie pochylni związanych z budynkiem dla samochodów w garażach indywidualnych nie może przekraczać na zewnątrz budynku bez przekrycia 25%. W przypadku natomiast pochylni do ruchu pieszego i dla osób niepełnosprawnych poruszających się przy użyciu wózka inwalidzkiego maksymalne nachylenie wynosi 15 %. Jak wynika z przedłożonego przez inwestora projektu, w otoczeniu budynku mają zostać wykonane zarówno dojście, jak i droga dojazdowa do garażu. Pochylnia o nachyleniu 17 % ma stanowić środkową część drogi dojazdowej, z obu stron zabezpieczoną murkiem oporowym. Przedmiotowa pochylnia stanowi zatem część drogi dojazdowej, a nie dojścia. Jak już wskazano, nie stanowi też części budynku. W konsekwencji określony w projekcie kont jej nachylenia odpowiada warunkom określonym w § 70 r.w.t. Twierdzenia skarżącej, że wykonanie przewidzianej w projekcie drogi dojazdowej i pochylni jest niemożliwe, a także, że nielogiczna jest informacja o możliwości zagospodarowania wód opadowych we własnym zakresie, nie wpływają natomiast na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Realizacja obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowanym będzie bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 59 ust. 1 P.b. Zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 P.b. w decyzji PINB z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję, nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Należy przy tym podkreślić, że jakkolwiek stosownie do treści art. 59 ust. 7 P.b. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, to zgodnie z poglądem wielokrotnie prezentowanym już w orzecznictwie sądów administracyjnych, ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Przepis art. 59 ust. 7 P.b. nie odnosi się zatem do sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego, w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej, bądź odstępstw od warunków pozwolenia. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 259/14; z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1201/09; 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1130/10; z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2179/12; z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2998/12; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749). Z powyższych względów G. S. będzie przysługiwać status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku. Uwzględniając powyższe ustalenia odnośnie do zgodności projektu budowlanego zamiennego z warunkami zabudowy ustalonymi decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], kompletności projektu budowlanego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że jakkolwiek w toku postępowania doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., to naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca została pozbawiona prawa do udziału w oględzinach przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2015 r. Zawiadomienie o przeprowadzeniu tego dowodu doręczono jej bowiem dopiero w dniu 23 czerwca 2015 r. (karty nr 68 i nr 70 akt sprawy). Oględziny przeprowadzono jednak jeszcze przed wydaniem decyzji PINB z dnia [...]czerwca 2015 r. nr [...], którą nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a także w której wskazano, jakich zmian dokonano podczas realizacji przedmiotowego budynku w stosunku do zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Jak wskazano, G. S. nie kwestionowała decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. w administracyjnym toku instancji. Ponadto, w pismach z dnia 19 stycznia 2016 r. (karty nr 102 i nr 104 akt sprawy) i z dnia 9 marca 2016 r. (karty nr 112 i nr 114 akt sprawy) skarżąca została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skorzystała z przysługującego jej prawa czynnego udziału w postępowaniu, składając liczne pisma w sprawie, a także kwestionując decyzję organu pierwszej instancji w odwołaniu do WINB. Podnoszona przez nią argumentacja okazała się jednak chybiona i w świetle prawidłowo dokonanej przez organy nadzoru budowlanego weryfikacji projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b., nie mogła ona wpłynąć na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Stąd naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 K.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Trzeba też nadmienić, że trafnie stwierdził organ odwoławczy w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że stanowiący materialnoprawną podstawę wydania decyzji PINB z dnia [...] lipca 2016 r. art. 51 ust. 4 P.b. nie został zmieniony przepisami ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Argumentacja skarżącej wskazująca na niewłaściwe zastosowanie przepisów powołanej ustawy jest zatem obojętna dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Konkludując, Sąd stwierdza, że kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie dała podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.