II OSK 1057/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2417/17 o odrzuceniu skargi M.J. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2417/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. J. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że M. J. wywiodła do Sądu skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z wiatą na dwa stanowiska wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej przy ul. O. [...] we Wrocławiu (działka nr A, [...], obręb B.). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Sąd wskazał, że w świetle art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy następuje w trybie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), w drodze postanowienia, z tym zastrzeżeniem, że zażalenie na takie postanowienie służy jedynie inwestorowi. Wskazana nowelizacja obowiązuje od 17 lipca 2010 r., co oznacza, iż od tego dnia wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez inny podmiot aniżeli samego inwestora. Oznacza to, że ustawodawca na etapie rozstrzygania kwestii incydentalnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy legitymację skargową przyznał wyłącznie inwestorowi. Wniesienie skargi przez inny nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, bowiem skarga pochodzi od podmiotu, który skarżącym być nie może. Z akt sprawy wynika, że inwestorem zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, z wiatą na dwa stanowiska wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej przewidzianej do realizacji przy ul. O. [...] we Wrocławiu są M. M. i M. M. Natomiast ze skargą do Sądu na postanowienie z 19 lipca 2017 r. wystąpiła M. J. Sąd uznał, że skoro M. J. nie mogła skutecznie wnieść zażalenia w postępowaniu uzgodnieniowym, to nie przysługuje jej również prawo do złożenia skargi na postanowienie wydane w tym postępowaniu. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, co obligowało Sąd do jej odrzucenia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła M. J. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., które uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, poprzez odrzucenie skargi, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi; - naruszenie prawa materialnego, to jest naruszenie art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że skarżącej – w związku z brzmieniem wskazanego przepisu – nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że skarżąca posiada prawo do wniesienia skargi, zaś jej legitymacja ograniczona została jedynie w zakresie dopuszczalności wniesienia zażalenia stosownie do treści art. 53 ust. 5 ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, że przepis art. 182 § 1 P.p.s.a. umożliwia rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania przez trzech sędziów tego Sądu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie należało, mimo wniosku skarżącej, skorzystać z możliwości przewidzianej dyspozycją art. 182 § 1 P.p.s.a. i rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu nadanym mu przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r., uzgodnień, o których mowa w ust. 4 (tj. uzgodnień decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3 - 5 a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana treści art. 53 ust. 5 powołanej ustawy w stosunku do regulacji obowiązującej przed 17 lipca 2010 r. wprowadziła więc ograniczenie kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie do inwestora. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie regulują wprost kwestii legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego wydane w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak skoro legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie organu uzgodnieniowego przyznano wyłącznie inwestorowi, to również wyłącznie inwestor ma legitymację do wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego wydane po rozpoznaniu tego zażalenia. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 2133/11, z dnia 2 października 2012 r., II OSK 2300/12, z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 743/12 (orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem wskazanej wyżej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było skrócenie czasu trwania postępowań uzgodnieniowych w procesie inwestycyjnym. Ponadto skargę do sądu administracyjnego wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a w tej sprawie taki środek zaskarżenia (zażalenie) przysługiwał wyłącznie inwestorowi. Pozostałe strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą kwestionować zgodność z prawem tego postępowania w odwołaniu od końcowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a później ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na tę decyzję. W takiej sytuacji za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd instancji art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.