II OZ 27/18

Dnia 30 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 713/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd, powołując się na treść art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", stwierdził, że w ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla określonego przedsięwzięcia nie oznacza automatycznie zgody na podjęcie jakichkolwiek robót budowlanych związanych z jego realizacją. Dopiero kolejne etapy tego procesu inwestycyjnego mogą prowadzić do uzyskania rozstrzygnięć, których wykonanie będzie mogło się wiązać z uzyskaniem przez strony postępowania konkretnych uprawnień lub nałożeniem na nie obowiązków. Wówczas jednak stronom przysługiwać będą odrębne środki zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia ze względu na jego przedmiot nie podlega wykonaniu (por. postanowienie NSA z 1 sierpnia 2013 r., II OSK 2904/12). Decyzja taka nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, ustala jedynie, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne, planowane na określonym obszarze, jest zgodne z przepisami prawa oraz określa warunki, jakie należy spełnić w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Sąd stwierdził, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia komukolwiek znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków i wobec powyższego nie zachodzą ustawowe przesłanki do wstrzymania jej wykonania. Decyzja ta nie nadaje się również do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego, bowiem nie nakłada obowiązków podlegających wykonaniu, a więc nie posiadając przymiotu wykonalności – węzła praw i obowiązków – nie może podlegać wstrzymaniu jej wykonanie. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł T. S., podnosząc, że nie jest pewny swego udział jako strona na kolejnych etapach postępowania inwestycyjnego. Aktualnie zaś dla stron istotne jest czy inwestycja nie zagraża ich interesom dot. naruszenia stosunków wodnych (ujęcia wody pitnej), wpływu na zdrowie mieszkańców, wpływu odoru, którego nie da się wyeliminować przy pomocy prawa budowlanego (powstanie czynników alergicznych). Uzyskanie ostatecznej decyzji środowiskowej daje inwestorowi możliwość złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie każda decyzja może podlegać wstrzymaniu, a do takich decyzji zalicza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Trafnie Sąd wskazał, że w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne jest ugruntowane (por. także postanowienia NSA o sygn. akt II OZ 567/16, II OZ 448/16, II OZ 826/12). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie wywołuje skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym miejscu wskazania wymaga, że proces inwestycyjno-budowlany może składać z trzech etapów, tj. postępowania środowiskowego, postępowania o udzielenie warunków zabudowy i postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, ale skutki o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie muszą wystąpić na wszystkich ww. etapach. Skutkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest pojawienie się uprawnienia inwestora do złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednak samo pojawienie się takiego uprawnienia dla inwestora nie powoduje, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie może stanowić samoistnej podstawy do realizacji inwestycji, a tym samym nie powoduje zaistnienia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Taki bowiem skutek materializuje się na etapie udzielenia pozwolenia na budowę, które powinno być zgodne z decyzją środowiskową. Konkretne rozwiązania projektowe uwzględniające treść decyzji środowiskowej pojawiają się w projekcie budowlanym, który przedkładany jest na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Jednak wydanie decyzji środowiskowej nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę. A zatem aktualnie prowadzenie procesu inwestycyjno-budowlanego nie powoduje żadnych skutków, w tym uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dlatego sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto ustalenie kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę następuje w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i wymaga wykazania istnienia interesu prawnego do bycia stroną takiego postępowania i nie zależy od arbitralnej decyzji organu architektoniczno-budowlanego w tym zakresie. Poza tym kwestia braku uzyskania przymiotu strony na dalszych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego w żaden sposób nie uzasadnia stwierdzenia, że na aktualnym etapie tego procesu zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto to w postępowaniu środowiskowym wymagane jest ustalenie takich parametrów inwestycji, które nie będą powodować pogorszenia jakości środowiska, a i tym samym naruszać interes prawny wszystkich okolicznych mieszkańców. Stosowna ocena legalności w tym zakresie zostanie wypowiedziana po rozpoznaniu przedmiotowej skargi. Na obecnym etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie ocena taka byłaby przedwczesna – nieuprawniony przedsąd. Przedstawiona powyżej ocena jest decydująca dla prawidłowości podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Sąd I instancji trafnie ocenił, że co do zasady decyzja środowiskowa nie wywołuje skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona skarżąca w zażaleniu nie przytoczyła zaś takiej argumentacji, która mogłaby prowadzić do podważenia dokonanej przez Sąd oceny. Jak wyżej wskazano, ani możliwości wystąpienia inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę, ani kwestia ustalania kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, ani podnoszona kwestia naruszenia interesu stron, czy mieszkańców, nie mogą na obecnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego stanowić podstawy do stwierdzenia zaistnienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Nie występuje bowiem związek pomiędzy wydaniem decyzji środowiskowej, a przesłankami wynikającymi z art. 61 § 3 p.p.s.a. Decyzja środowiskowa nie stwarza możliwości bezpośredniego zrealizowania uprawnień lub obowiązków z niej wynikających. Nie aktualizuje się bowiem możliwość spowodowania w rzeczywistości stanu faktycznego, wynikającego z decyzji środowiskowej. Jak już wyżej wskazano sama decyzja nie nadaje się bezpośrednio do wykonania i nie stanowi podstawy realizacji inwestycji. To wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę materializuje skutki decyzji środowiskowej i kończy prawny proces uzyskania zgody na realizację inwestycji. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 61 § 3 p.p.s.a. i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.