I SA/Wa 1493/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z. i Z. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. i Z. małż. Z., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału geodezyjnego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], a stanowiącej działkę ew. nr [...] pow. [...] na dwie działki: nr [...] (pow. [...]) - przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną oraz nr [...] (pow. [...]) -przeznaczoną pod drogę gminną nr [...] - ul. [...]. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostało w następującym stanie sprawy. Opisana na wstępie zabudowana nieruchomość stanowi własność J. i Z. małż. Z. Zawiadomieniem z [...] listopada 2016 r. Wójt Gminy [...] poinformował właścicieli o wszczęciu z urzędu postępowanie w sprawie podziału geodezyjnego tej nieruchomości, w celu wydzielenia z niej terenu przeznaczonego pod drogę gminę – ul. [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...] Północny, uchwalonym uchwałą Rady Gminy Izabelin Nr IX/53/2003 z dnia 25 czerwca 2003 r. (Dz.Urz. woj. mazow. Nr 211, poz. 5376 ze zm.) Według ustaleń planu, zabudowana działka nr [...] w przeważającej części położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla otoczenia, lub których uciążliwość nie wykracza poza zewnętrzne ściany budynków, w formie lokali wbudowanych w budynki mieszkaniowe (symbol planistyczny MN). Od strony wschodniej, przylegającej do ul. [...], jej część (od linii istniejącego na niej trwałego ogrodzenia do granic działki) usytuowana jest natomiast na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem KL.1/2, którym oznaczono sieć ulic lokalnych klasy L, stanowiących podstawowy system obsługi terenów objętych planem i ich powiązań z układem komunikacyjnym gminy (§ 22 uchwały nr IX/53/2003). Ulica [...] zgodnie z uchwałą Rady Gminy Izabelin z dnia 24 stycznia 2001 Nr XXXIV/2019/2001 zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Wedle wstępnego projektu podziału geodezyjnego powyższej nieruchomości, przedstawionego na kopii mapy zasadniczej zewidencjonowanej pod nr [...], działka nr [...] miał ulec podziałowi na działkę nr [...] pow. [...] oraz działkę nr [...] o pow. [...] – która miała być przeznaczona pod drogę publiczna. Podział ów miał przebiegać wzdłuż linii rozgraniczającej na planie teren ulicy [...], od terenów przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., utrzymanym w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2017 r., Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1-5 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2016 r., poz. 2147) dalej: "u.g.n.", pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości. W motywach postanowień organy wskazywały, iż wszczęte z urzędu postępowanie podziałowe ma na celu wydzielenie ternu przeznaczonego pod drogę publiczną - gminną (ul. [...]) zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] z 25 czerwca 2003 r. Podział miał zatem na względzie realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 u.g.n., co umożliwiało wszczęcie w tym względzie postępowania z urzędu, zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy. Kształt i powierzchnia powstających działek jest zaś wynikiem realizacji ww. planu. Oceniały przy tym, że przedstawiony na stanowiącej załącznik do postanowienia Wójta kopii mapy zasadniczej wstępny projekt podziału geodezyjnego działki nr [...] jest z tym planem zgodny. Wydzielona działka o projektowanym numerze [...], stanowić będzie bowiem część drogi gminnej, zaś projektowana działka nr [...] położona na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowa może być nadal wykorzystywana w dotychczasowy sposób. Wójt Gminy podkreślał przy tym, że wydzielenie terenu pod drogę następuje po istniejącym stałym ogrodzeniu i nie narusza tym samym części użytkowanej jako teren mieszkaniowy. Nowoutworzona działka nr [...] ma jednocześnie bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Wstępny projekt podziału nieruchomości został wykonany zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) i załączone do niego zostały wszystkie wymagane art. 97 ust. 1a u.g.n. dokumenty (wypis z katastru, odbitka z mapy katastralnej, odpis z księgi wieczystej, wstępny projekt podziału). W związku natomiast z podnoszonymi przez właścicieli nieruchomości argumentami, iż projektowany podział nie jest niezbędny do realizacji celu publicznego, a budowa drogi obejmującej ul. [...] zakończona została już w 2014 r. i nie wykazano konieczności zmiany jej szerokości w liniach rozgraniczających w odniesieniu do ich działki, Kolegium zauważało, że wydane na podstawie art. 93 ust. 4 u.g.n. postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału jest etapem postępowania podziałowego, w trakcie którego organ dokonuje jedynie oceny tego projektu co do spełnienia przesłanki dopuszczalności podziału. Ma on na tym etapie więc wyłącznie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego i jego opinia, wyrażona w formie postanowienia, dotyczy wyłącznie tych kwestii. W opinii tej organ nie może się zatem ustosunkowywać w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 u.g.n. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.Z. i Z.Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu, że wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 w z. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP i w konsekwencji art. 93 i art. 97 u.g.n., poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym uchybieniem zasadom prawdy obiektywnej, rzetelności, obiektywizmu i bezstronności, wyważenia interesów społecznego i indywidualnego oraz zasady równości. Skarżący wywodzili, że organy przede wszystkim nie wykazały, iż projektowany podział jest niezbędny do realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., jakim jest droga publiczna. W związku z czym postanowienie nie czyni zadość wymaganiom wskazanym w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Brak spełnienie przesłanki niezbędności realizacji celu publicznego w powiązaniu z nieustalenie zasadności ani możliwości zagospodarowania wydzielonych działek narusza zaś art. 93 u.g.n. Wskazywali przy tym, że niezbędność jest przesłanką materialnoprawną, znajdującą bezpośrednie oparcie w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przeznaczenie częściowo dzielonej działki pod drogę publiczną w planie miejscowym nie oznacza zaś, że jest to przesłanka konieczna i wystarczająca do pozbawienia ich własności. To natomiast, że w niniejszym postępowaniu chodzi jedynie o zaopiniowanie wydzielenia, nie wyklucza ani nie zwalnia organu od uwzględnienia przywołanych okoliczności. Wskazywali przy tym, że budowa drogi, której przebieg ma zostać rzekomo ustalony została ukończona w roku 2014, a szerokość chodnika w obecnym stanie jest wystarczająca do realizacji zadań "niezbędnych do realizacji celów publicznych", czego dowodem jest budowa identycznej szerokości chodnika przy kolejnych nieruchomościach położonych przy ul. [...] w [...] po tej samej stronie drogi. Wobec tych nieruchomości nie toczyły się zaś i nie toczą żadne postępowania w przedmiocie podziału ani poszerzenia drogi. Podnosili nadto argument, że projekt przebudowy ul. [...] (zamieszczony w SIWZ) określał szerokość chodnika wzdłuż ich działki na 125 cm, a wybudowano go szerokości 130 cm. W związku z czym można przypuszczać, że taka szerokość jest zgodna z przepisami i wystarczająca, co potwierdza brak konieczności jego poszerzania dla osiągnięcia celu publicznego. Planowany zaś przebieg drogi jest sprzeczny z wymaganiami określonymi w ustawie Prawo Budowlane. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie wydanych w sprawie postanowień i umorzenia postepowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Kwestionowanym postanowienie jest aktem kończącym pierwszy etap postępowania podziałowego. Jego przedmiotem zaś było wyrażenie opinii o zgodności zaproponowanego podziału należącej do skarżących nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Radę Gminy [...] w dniu 25 czerwca 2003 r. (uchwała Nr IX/53/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ternu wsi Izabelin Północny –Dz.Urz. woj. mazow. Nr 211, poz. 5376 ze zm.). Zgodność ta, po myśli art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) dalej: "u.g.n.", dotyczyła przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W tym też zakresie – na co słusznie zwracało uwagę Kolegium - wyłącznie organ opiniujący mógł prowadzić swoje rozważania. Powyższe wynika wprost z art. 93 ust. 4 powołanej ustawy, który stanowi o opiniowaniu przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. W szczególności więc opinia ta nie mogła dotyczyć celowości przedsięwzięcia oraz jego skutków prawnych i finansowych (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r. I OSK 1181/10 Lex nr 1080892, wyrok WSA w Lublinie z 6 czerwca 2017 r. II SA/Lu 296/17 Lex nr 2332892). To ostatnia uwagę jest w rozpoznawanej sprawie niezbędna ze względu na podniesione w skardze zarzuty i argumentację im towarzyszącą, które koncentrują się w istocie na wykazaniu braku celowości realizacji inwestycji celu publicznego (przebudowy istniejącej drogi publicznej - ul. [...]) i zasadności lokalizowania elementów infrastruktury drogowej (tu: poszerzonych chodników) na terenie wchodzącym aktualnie w skład tej działki. Przez to zaś niewykazania stanu "niezbędności" nieruchomości do realizacji celu publicznego, a ten jest konieczny, aby w ogóle mogło dojść do podziału nieruchomości z urzędu (art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.). Godzi się zatem zauważyć, że rozmieszczenie inwestycji celu publicznego na danym terenie (a więc także zasadność realizacji owej inwestycji) ukształtowane zostało już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To w nim bowiem, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jako akt prawa miejscowego, jest on źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Taki charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jak podkreśla się w orzecznictwie - przesądza także o tym, iż nieruchomość na której ustalono nim przebieg drogi publicznej staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie tego planu (por. wyrok WSA w Łodzi z 29 marca 2017 r. II SA/Łd 735/16, Lex nr 2270412). W konsekwencji jest on, w zakresie w jakim ustala lokalizację inwestycji owego celu publicznego, wiążący także dla organu opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z jego postanowieniami. Tym samym celowość takiego, a nie innego zaprojektowania przebiegu pasa drogowego ul. [...], w tym parametrów poszczególnych jego elementów, w kontekście już zrealizowanej na części tego obszaru inwestycji – których weryfikacji oczekiwali skarżący - pozostają poza granicami niniejszego postępowania. Okoliczności te mogą być ewentualnie przedmiotem rozważań i ocen sądu administracyjnego w ramach rozpoznawania skargi wniesionej przez podmiot ku temu uprawniony w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875), mającej za przedmiot ów plan. Wbrew więc subiektywnemu przekonaniu skarżących, prawidłowo organy do tej materii, przy podejmowaniu rozstrzygnięcie w przedmiocie opinii o wstępnym projekcie podziału nieruchomości, się nie odnosiły. Podnoszone zatem w tym kontekście zarzuty naruszenia przywołanych w skardze zasad ogólnych procedury administracyjnej, prowadzący do naruszenia prawa materialnego - którego to naruszenia skarżący upatrywali w braku szczegółowej analizy zasadności lokalizacji w obszarze ich działki fragmentu drogi gminnej – uznać należy za chybione. W kluczowych zaś dla wyrażenia tej opinii elementach, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i co do zasady nie jest sporny. Nie budzi on również wątpliwości Sądu. Niekwestionowaną bowiem okolicznością jest, że należąca do małżonków Z. zabudowana nieruchomość przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]), położona jest w przeważającej części w granicach obszaru oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] symbolem "MN" — obejmującym teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z dopuszczalnością usług nieuciążliwych dla otoczenia. Poza sporem jest również, że wschodni jej fragment, od linii ogrodzenia do granic działki zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] - mającej status drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222) - położony jest na obszarze oznaczonym na planie symbolem KL 1/2, którym oznaczono ulice lokalne. Powyższe potwierdza stanowiąca załącznik do uchwały z 25 czerwca 2003 r. część graficzna planu (dostępna w BIP pod adresem: http://www.bip.izabelin.pl/container/dokumenty/zagospodarowanie/plany/MPZP__Izabelin__Polnocny_Rys.pdfna). Granice podziału działki (uwidocznione na mapie ze wstępnym projektem podziału działki nr [...]) przebiegają wzdłuż obligatoryjnych linii rozgraniczających te tereny, oznaczonych w części graficznej planu liniami ciągłymi – co jest także okolicznością niesporną. Mając zatem na względzie, że projektowana działka nr [...] (pow. [...]), położona na ternie oznaczonym symbolem KL 1/2, przeznaczona jest pod poszerzenie istniejącej ww. drogi publicznej, to możliwość jej zagospodarowania infrastrukturą drogową łączącą się z infrastrukturą tej drogi nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Takie jej przeznaczenie stanowi jednocześnie, jak już zasygnalizowano, realizację celu publicznego. Także druga projektowana działka nr [...] (zabudowana budynkiem mieszkalnym) - zważywszy na jej areał ([...]) i ustalony § 9 ust. 3 planu minimalny obszar działki budowlanej nieleśnej (1000 m2), a także zagwarantowany bezpośredni dostęp z niej do drogi publicznej (ul. [...]) - może być niewątpliwie wykorzystywana i zagospodarowana zgodnie z jej planistycznym przeznaczeniem. To zaś oznacza, że nie istniała przeszkoda faktyczna i prawna, która wykluczałaby wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie podziału tej nieruchomości jak i możliwości pozytywnego zaopiniowania przez organ rozstrzygający zaproponowanego wstępnego jej podziału. Podejmując zatem tej treści postanowienie Wójt Gminy [...], jak też utrzymujące je w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nie naruszyły prawa, a podniesione w skardze zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów Sąd , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.