II OSK 427/16

Dnia 14 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Op 341/15 w sprawie ze skargi Wojewody [...] i J. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie statutu gminy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 341/15, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] i skargi J. F., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] 2015 r., Nr [...], w przedmiocie statutu gminy w części obejmującej § 55 ust. 5, § 70 ust. 2 i § 76 ust. 1 załącznika do tej uchwały oraz oddalił skargę J. F. w pozostałej części. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Dnia [...] 2015 r. Rada Gminy [...], powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.- dalej zwana "u.s.g." lub "ustawa o samorządzie gminnym"), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] (dalej zwanego w skrócie "Statutem"). W § 1 uchwały postanowiono o uchwaleniu Statutu stanowiącego załącznik do uchwały, a w § 2 zdecydowano, że traci moc poprzednia uchwała w przedmiocie uchwalenia Statutu. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 3) i postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 4). Z kolei, zgodnie z § 51 ust. 1 Statutu, Rada powołuje 3 osobową Komisję Rewizyjną z jej Przewodniczącym w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów. Po myśli § 55 ust. 1 i 4 Statutu, Komisja Rewizyjna przeprowadza kontrole poprzez zespoły kontrolne, zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy przedmiot kontroli bądź ujawniony podczas kontroli stan faktyczny lub prawny wymagają szczególnych merytorycznych kwalifikacji, Przewodniczący Rady na wniosek Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej może powołać eksperta bądź biegłego (osobę fizyczną lub prawną). Natomiast wedle zapisu ust. 5 § 55 Statutu, w przypadku zaistnienia sytuacji określonej w ust. 4 Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawia sprawę na posiedzeniu Rady, celem podjęcia uchwały zobowiązującej Wójta do zawarcia umowy cywilnoprawnej w imieniu Gminy. Jednocześnie, w § 70 postanowiono, że także Komisja Rewizyjna może korzystać z porad, opinii i ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową w zakresie związanym z przedmiotem jej działania (ust. 1), a w przypadku, gdy skorzystanie z wyżej wskazanych środków wymaga zawarcia odrębnej umowy i dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków budżetu Gminy, Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawia sprawę na posiedzeniu Rady, celem podjęcia uchwały zobowiązującej Wójta do zawarcia stosownej umowy w imieniu Gminy. Ponadto, w Rozdziale dotyczącym zasad działania klubu radnych zawarto w § 76 ust. 1 Statutu zapis, że warunkiem utworzenia klubu jest zadeklarowanie w nim udziału przez co najmniej 5 radnych. Skargi na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wnieśli Wojewoda [...] oraz J. F. W skardze z dnia 23 lipca 2015 r. Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do ww. uchwały Rady Gminy [...] w części obejmującej § 55 ust. 5 i § 70 ust. 2 - z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że na mocy art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 22 i art. 23 u.s.g., zakres przedmiotowy regulacji statutowej obejmuje zagadnienia ustrojowe gminy, a więc sprawy związane z ustrojem jednostki samorządu terytorialnego, organizacją wewnętrzną, czy też trybem pracy jej organów. Przepisy te wyznaczają granice swobody rady gminy w kształtowaniu treści statutu. Natomiast zakwestionowane przepisy wykraczają poza zakres spraw mogących podlegać regulacji w statucie. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.s.g., za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt, któremu przysługuje wyłączne prawo zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę gminy (ust. 2 pkt 1 art. 60 u.s.g.), a także dokonywania wydatków budżetowych (ust. 2 pkt 3 art. 60 u.s.g.). Natomiast kompetencje rady gminy w zakresie gospodarki finansowej obejmują uchwalenie budżetu. Z powyższego wynika, że rada nie jest upoważniona do podejmowania uchwał dotyczących dokonania określonego wydatku z budżetu gminy, ponieważ jest to wyłączna kompetencja wójta. Stąd, wprowadzenie w Statucie zapisu umożliwiającego podjęcie przez Radę uchwały w tym przedmiocie uznać należy za pozbawione podstawy prawnej. Poza tym Rada nie była władna do wydawania wójtowi wiążących poleceń do dokonania konkretnych czynności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o uwzględnienie skargi w całości, ponieważ zaskarżone przez Wojewodę przepisy Statutu istotnie naruszają prawo. Pismem z dnia 17 lipca 2015 r. skargę na przedmiotową uchwałę wywiódł również J. F. (radny Gminy), powołując się na art. 101 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 23 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 58 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości zrzeszania się w formie klubów radnych wchodzących w skład Rady Gminy oraz naruszenie art. 21 ust. 1 u.s.g., polegające na pogwałceniu zasady równości "wśród radnych jako reprezentantów mieszkańców gminy, ustalając inną liczbę składu komisji rewizyjnej w stosunku do innych komisji stałych". Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Rada liczy 15 radnych, zatem wprowadzenie w § 76 ust. 1 Statutu minimalnego progu liczbowego dla założenia klubu, tj. 5 radnych, godzi w konstytucyjne prawo zrzeszania się i w istotny sposób ogranicza możliwość wykonywania przez radnego wolnego mandatu. Powołał się na orzecznictwo sądowe, wedle którego określenie zasad działania klubów nie może stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych. Dalej, wywodził, że ustalenie wskazanego progu liczbowego na bardzo wysokim poziomie, bo stanowiącym 1/3 składu Rady, w praktyce dezawuuje wolność zrzeszania się, rozumianą jako wolność zakładania klubów przez radnych. Zauważył też, że doszło do ograniczenia uprawnień radnych uczestniczenia w Komisji Rewizyjnej (art. 18a ust. 2 u.s.g.), ponieważ preferując duże kluby radnych, Rada może pozbawić członkostwa w tej Komisji przedstawicieli radnych o poglądach odmiennych od większościowej grupy. Ponadto J. F. zanegował przyjęty w § 51 ust. 1 Statutu 3-osobowy skład liczbowy Komisji Rewizyjnej. Odnotował, że pozostałe komisje przewidują 5-osobowy skład, więc i ta Komisja powinna liczyć 5 osób, w celu zapewnienia równości wszystkim radnym. W zakresie tego zarzutu powołał się na wyrok NSA z dnia 17 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Wr 49/95. Następnie skarżący wyjaśnił, że w dniu 12 czerwca 2015 r. złożył wezwanie do usunięcia przez Gminę naruszenia prawa poprzez uchylenie spornej uchwały. Podał, że dnia 29 czerwca 2015 r. Rada podjęła uchwałę, którą postanowiła o oddaleniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, lecz nie odniosła się do podniesionych w wezwaniu zarzutów. Końcowo, skarżący podkreślił, że posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ pełni funkcję radnego, a Statut ogranicza jego ustawowe prawo do zrzeszania się, uniemożliwiając mu utworzenie klubu radnego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, oraz domagał się zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Przede wszystkim podniósł, że skarżący nie złożył skargi w wymaganym terminie trzydziestu dni, ponieważ uchwała z dnia 29 czerwca 2015 r. odmawiająca uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nigdy nie została skarżącemu doręczona. Skarga jest zatem przedwczesna. Kolejnym powodem do odrzucenia skargi jest odmienny zakres przedmiotowy skargi oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa. J. F. żądał w wezwaniu dokonania tylko dwóch zmian w Statucie, tj. wprowadzenia 5-osobowego składu Komisji Rewizyjnej i 3-osobowego składu klubu radnych. Ponadto skarżący pozbawiony jest interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Skoro zarzuca, że doszło do ograniczenia prawa do zrzeszania się, to skarga winna zostać złożona przez co najmniej kilku radnych. Samodzielnie nie będzie bowiem mógł utworzyć klubu radnych. Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącego, Wójt wskazał, że rady gmin mogą ustalać próg liczbowy radnych tworzących kluby, jednak muszą uwzględniać realia oraz układ społeczno-polityczny, a ten - w małej wiejskiej Gminie [...] - odpowiada określonej w Statucie minimalnej liczbie radnych uprawnionych do utworzenia klubu. Poza tym skarżący nie uzasadnił, że liczba mniejsza niż pięć rzeczywiście umożliwiłaby mu realizowanie jego praw do zrzeszania się w klub. Bezzasadny jest również zarzut dotyczący określenia 3-osobowego składu członków Komisji Rewizyjnej, ponieważ nie doszło do ograniczenia reguł reprezentacji radnych w Komisjach. Statut przewiduje kilka Komisji, więc radny jest uprawniony do uczestnictwa w jednej z nich. Obecnie skarżący jest członkiem Komisji Budżetu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 341/15, po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] i skargi J. F., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] 2015 r., Nr [...], w przedmiocie statutu gminy w części obejmującej § 55 ust. 5, § 70 ust. 2 i § 76 ust. 1 załącznika do tej uchwały oraz oddalił skargę J. F. w pozostałej części. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wyjaśnił, że w badanej sprawie zaskarżona uchwała, która należy niewątpliwie do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona przez Wojewodę [...] w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Z tego też względu skargę Wojewody [...] uznać należało za skuteczną. Podobnie za skutecznie wniesioną, Sąd uznał skargę radnego – J. F., ponieważ spełnione zostały wymogi formalne wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. - została ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie. Ponadto Sąd stwierdził, że J. F. posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyż jako radny reprezentuje mieszkańców Gminy, natomiast ograniczenie w Statucie możliwości zrzeszania się w formie klubów radnych, poprzez wprowadzenie minimalnej liczby 5 radnych mogących założyć taki klub, stanowi pogwałcenie zasady równości wśród radnych. Odnośnie skargi Wojewody [...], Sąd stwierdził, że jest ona zasadna. Postanowienia Statutu zawarte w § 55 ust. 5 i w § 70 ust. 2 wykraczają poza zakres spraw regulowanych statutem gminy. Wedle tych przepisów, gdy zachodzi potrzeba skorzystania przez zespół kontrolny Komisji Rewizyjnej z usług eksperta bądź biegłego, a także gdy sama Komisja Rewizyjna stwierdzi potrzebę skorzystania z porad, opinii i ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową, Przewodniczący Komisji Rewizyjnej przedstawia sprawę na posiedzeniu Rady, celem podjęcia uchwały zobowiązującej Wójta do zawarcia w imieniu Gminy umowy cywilnoprawnej z odpowiednimi osobami i dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków budżetu Gminy. Rację w ocenie Sądu ma organ nadzoru i nie kwestionuje tego też skarżona Gmina, że w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a to m.in. art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 2, art. 37a i art. 51 ust. 3, zakres przedmiotowy statutu obejmuje głównie zagadnienia ustrojowe, a więc sprawy związane z ustrojem gminy, organizacją wewnętrzną, czy też trybem pracy jej organów. Natomiast kompetencja rady gminy w zakresie gospodarki finansowej dotyczy uchwalania budżetu, co wynika z treści art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Nie obejmuje natomiast dysponowania wydzielonymi w budżecie środkami, ponieważ budżet gminy wykonuje wójt, o czym stanowi przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zakres spraw powierzonych radom gminy musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego podejmowania przez rady uchwał w sprawach niezastrzeżonych do ich kompetencji. Tymczasem kwestionowane postanowienia Statutu przyznają Radzie kompetencje do władczego rozstrzygania w formie uchwał o sprawach, w których nie jest ona władna decydować. Zaciąganie zobowiązań oraz dokonywanie wypłat w związku z umowami o świadczenie usług mieści się w pojęciu gminnej gospodarki finansowej. Wojewoda [...] słusznie zatem wywiódł, że oceniane postanowienia pozostają w sprzeczności z dyspozycją art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, w którym to przepisie precyzyjnie określono podmiot odpowiedzialny za gospodarkę finansową gminy i jego uprawnienia, a podmiotem tym jest wójt. Zgodnie więc z przepisami ustrojowymi, organy gminy działają według przewidzianego dla nich podziału kompetencji. Rada nie jest natomiast uprawniona do podejmowania uchwał, o jakich mowa w § 55 ust. 5 i w § 70 ust. 2 Statutu. Przepisy te istotnie zatem naruszają prawo, ponieważ są niezgodne z regulacjami wyznaczającymi kompetencję do ich wydania, a ponadto pozostają w wyraźnej sprzeczności z art. 60 u.s.g. Odnośnie skargi J. F., Sąd uznał, że częściowo zasługuje ona na uwzględnienie. Skarżący wnioskował o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, jednak wyraźnie swoje zarzuty skoncentrował na dwóch przepisach Statutu, tj. § 51 ust. 1 i § 76 ust. 1. W kwestii § 76 ust. 1 Statutu Sąd wyjaśnił, że Rada Gminy [...] wprowadziła w nim warunek, iż do utworzenia klubu konieczne jest zadeklarowanie w nim udziału przez co najmniej 5 radnych. W ocenie Sądu postanowienie to jest niezgodne z prawem. Zgodnie z art. 23 ust. 2 u.s.g., radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie gminy. Unormowaniom statutowym pozostawiono więc kwestie związane z ustaleniem zasad tworzenia i funkcjonowania klubów radnych, w tym kryteriów, według których radni mają się w te kluby organizować, minimalnych limitów osobowych uprawniających do utworzenia klubu. W ocenie Sądu wskazany wyżej przepis u.s.g. dotyczy materii ustrojowej i powinien być interpretowany w zestawieniu z innymi przepisami o takim właśnie charakterze. Natomiast wprowadzając regulacje o charakterze ustrojowym, rada nie może naruszać przepisów Konstytucji RP i ustaw. Przy ustalaniu komentowanych zasad "rada powinna mieć na względzie art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się. Przenosząc tę konstytucyjną zasadę na grunt funkcjonowania rady gminy, należy ją rozumieć jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Określając zasady działania klubów, rada nie może więc stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych. Ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu rada powinna mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. Dalej Sąd ten wskazał, że nie można tak interpretować przepisu art. 23 ust. 2 ustawy, aby wolność zrzeszania się radnych w klubach formalnie gwarantować, ale w praktyce w sposób sprzeczny z tym przepisem, a także z art. 58 ust. 1 i z art. 2 Konstytucji RP, ograniczać. Zdaniem Sądu I instancji należało uznać, że określenie w Statucie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie Rady Gminy [...] wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład tej Rady. Wprowadzenie takiego rozwiązania, jak podkreślał J. F., powoduje brak możliwości założenia kluby radnych, bo założenia statutowe, czyli wysoka liczba radnych określona w § 76 ust. 1, dyskryminuje ugrupowania mające małą reprezentację w radzie, pozostające w opozycji. Trafnie również, w ocenie Sądu, skarżący wskazał na związek pomiędzy przepisem dotyczącym liczebności klubów a prawem klubu delegowania swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Zgodnie bowiem z art. 18a ust. 2 u.s.g., w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, co oznacza, że członkami komisji obligatoryjnie muszą być przedstawiciele klubów radnych. W orzecznictwie dostrzega się, że wprawdzie w skład komisji mogą również wchodzić radni niezrzeszeni, niemniej jednak kluby mają niewątpliwie uprzywilejowaną pozycję w kształtowaniu składu osobowego komisji rewizyjnej. Siła oddziaływania klubów w radzie jest niewątpliwie większa niż radnych niezrzeszonych, a ta okoliczność ma zaś istotne znaczenie, gdy zważyć np. na funkcje kontrolne komisji rewizyjnej w stosunku do wójta czy gminnych jednostek organizacyjnych. Zasadny jest zatem wniosek, że ograniczenie prawa radnych do zrzeszania się w dowolnie tworzonych klubach, wpływa również na możliwość wykorzystania w komisji rewizyjnej tej uprzywilejowanej pozycji klubów, a w efekcie na realizację uprawnień związanych z udziałem w komisji rewizyjnej. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, należało uznać, że w obecnie omawianym zakresie zaskarżona uchwała naruszyła w sposób istotny przepis art. 58 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 23 ust. 2 u.s.g. Odnośnie § 51 ust. 1 Statutu Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, zaś ustrój wewnętrzny tych jednostek określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. wywodzi się zasadę samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak, by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania. W układach samorządowych (zdecentralizowanych) statut jest wyrazem swego rodzaju autonomii w zakresie regulacji "życia wewnętrznego" w samorządzie; należy go traktować jako integralną część ustrojowego prawa samorządu. Statut może regulować wszystkie zagadnienia ustrojowe gminy nienormowane wyraźnie w ustawie, byleby nie był sprzeczny z przepisami ustawowymi. Wniosek taki wynika z samorządowego charakteru gmin, które w miarę samodzielnie winny normować swą strukturę. Powyższe znajduje potwierdzenie w regulacjach Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, a w szczególności w regule, że należy zapewnić samorządowi swobodę w kształtowaniu swych organów, jak też niezależność wybranym przedstawicielom (radnym). W świetle tych wywodów Sąd I instancji uznał kompetencję Rady Gminy [...] do swobodnego określenia organizacji i zasad działania Komisji Rewizyjnej, w tym ustalenia liczby jej członków, z tym wszakże zastrzeżeniem, że skład liczbowy tej szczególnej Komisji powinien gwarantować udział przedstawicielom wszystkich klubów, stosownie do art. 18a ust. 2 u.s.g. Z akt sprawy oraz wyjaśnień stron wynika, że wymóg ten zostanie spełniony, ponieważ w Gminie został utworzony tylko jeden klub. Z uwagi na brak przepisów narzucających określoną liczbę członków Komisji Rewizyjnej, w szczególności taką samą jak w innych komisjach, czego domaga się skarżący, za niezasadny Sąd uznał argument dotyczący niezapewnienia radnym jednakowych warunków pracy w komisjach. Zgłaszając w tym kontekście zarzut dotyczący naruszenia zasady równości, skarżący nie wykazał, by ustalenie składu Komisji Rewizyjnej na poziomie trzech, a nie pięciu osób utrudniało wykonywanie zadań publicznych czy bezpośrednio prowadziło do naruszenia zasady reprezentacji radnych w komisjach. Z przedstawionych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że postanowienia § 51 ust. 1 Statutu ustalające trzyosobowy skład Komisji Rewizyjnej naruszają przepisy prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Rada Gminy w [...], wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części, tj. (-) w zakresie pkt 1 w części, w której stwierdzono nieważność § 76 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] 2015 r., Nr [...], (-) oraz w zakresie pkt 3 ww. wyroku i oddalenie skargi skarżącego J. F. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego a mianowicie: 1) art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i błędne przyjęcie, iż skarżący J. F. ma interes prawny w złożeniu skargi na uchwalę - Statut gminy w zakresie regulacji dotyczącej zasad działania klubu radnych, gdy tymczasem jeden radny nie jest uprawniony do założenia klubu, a zatem nie może również samodzielnie skarżyć jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie; 2) art. 23 ust. 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, iż w każdym przypadku, niezależnie od sytuacji politycznej istniejącej w danej radzie gminy, limit w zakresie członków klubu radnych wynosi 3 radnych i nie może zostać zwiększony decyzją i wolą większości radnych do 5 radnych i błędnym ustaleniu, iż określenie progu 5 radnych jako warunek utworzenia klubu radnych jest sprzeczny z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący J. F. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 101 u.s.g. poprzez przyjęcie, iż skarżący J. F. ma interes prawny w złożeniu skargi na uchwalę - Statut gminy, w zakresie regulacji dotyczącej zasad działania klubu radnych, gdy tymczasem jeden radny nie jest uprawniony do założenia klubu, a zatem nie może również samodzielnie skarżyć jakichkolwiek ograniczeń w tym zakresie. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2216/15, interes prawny radnego wynika z art. 23 ust. 2 u.s.g. i art. 18a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 58 ust. 2 Konstytucji RP. W przypadku więc spełnienia wymogów z art. 101 u.s.g., radny może taką uchwałę zaskarżyć do sądu administracyjnego. Obowiązujące prawo nie stanowi bowiem, że w sytuacji, gdy kwestionowana przez radnego norma statutu uniemożliwia właśnie jemu korzystanie z wolności zrzeszania się w klubie radnych, to tym skarżącym nie może być radny. Kwestionowana w niniejszej sprawie norma Statutu ma o tyle kwalifikowany charakter, że odnosi się do statusu prawnego radnego, naruszając konstytucyjny porządek w zakresie potwierdzonej normami u.s.g., wolności zrzeszania się radnych. Niezgodne zaś z zasadniczymi wolnościami człowieka i obywatela oraz zasadami poszanowania ich istoty, wyrażonymi w art. 31 Konstytucji RP, statutowe rozwiązania ustrojowo-organizacyjne nie mogą być chronione jako mieszczące się w ramach prawnej statutowej samodzielności gminy. A zatem w realiach sprawy, to właśnie określony radny może wykazywać, że kwestionowana norma statutu narusza jego publiczne prawo podmiotowe do wykonywania mandatu z wykorzystaniem instytucji klubu, który byłby przez niego utworzony. Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 u.s.g. polegający na przyjęciu, że w każdym przypadku, niezależnie od sytuacji politycznej istniejącej w danej radzie gminy, limit w zakresie członków klubu radnych wynosi 3 radnych i nie może zostać zwiększony decyzją i wolą większości radnych do 5 radnych i błędnym ustaleniu, iż określenie progu 5 radnych jako warunek utworzenia klubu radnych jest sprzeczny z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Po pierwsze zauważenia wymaga, że Sąd I instancji nie wypowiedział, w uzasadnieniu swego wyroku, zarzucanego mu stwierdzenia. Wyraził on natomiast pogląd, z którym zgadza się niniejszy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu, rada powinna uwzględnić prawa radnych do zrzeszania się w dowolnie tworzonych klubach, a zatem winna mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. Po drugie należy mieć na uwadze, że art. 23 ust. 2 u.s.g. stanowi, że radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie gminy. Wprawdzie kluby radnych ściśle są związane z funkcjonowaniem rady i stąd rada określa zasady ich działania, w tym określa minimalne limity osobowe uprawniające do utworzenia klubu, jednakże pamiętać należy, że wprowadzając regulacje o charakterze ustrojowym, rada nie może naruszać przepisów Konstytucji jak też ustaw. Przy ustaleniu zasad działania klubów radnych, rada powinna mieć na względzie art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się. Zasada ta w przypadku rady gminy winna być rozumiana jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1619/13). Określając zatem zasady działania klubów, rada nie może stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt II OSK 1616/04). Niniejszy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przychyla się do stanowiska Sądu I instancji, że przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady, ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 u.s.g. Pogląd taki jest jednolicie wyrażany w orzeczeniach sądów administracyjnych od długiego już czasu (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., sygn. akt II SA 910/96, wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1619/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 214/15, czy też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 r. II SA/Ol 40/17). Przy czym trafnie się przyjmuje, że ustanawianie progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie, tj. na poziomie 1/3 składu rady, w praktyce wyklucza wolność zrzeszania się radnych w omawianym zakresie. W niniejszej sprawie należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że skoro w Gminie funkcjonuje tylko jeden klub, określenie w przedmiotowym Statucie 5 radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie rady wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład Rady. Jako całkowicie niezasadną należy uznać przy tym argumentację organu, iż radny nie wykazał, że byłby w stanie utworzyć klub radnych przy zachowaniu progu 3-osobowego albo że obniżenie progu ilościowego wiązałoby się z możliwością istnienia 5 klubów i ze zwiększeniem kosztów ich obsługi. Skoro bowiem Rada zdaje sobie sprawę, że w realiach wytworzonego w niej układu społeczno-politycznego może pojawić się już problem z utworzeniem drugiego klubu na poziomie 3 radnych, to tym bardziej brak uzasadnienia dla wprowadzania limitu 5 radnych tworzących klub. Zabieg taki ewidentnie kojarzy się z chęcią utrudnienia radnym pozostającym poza działającym klubem, założenia klubu kolejnego. Także ewentualna duża ilość klubów i koszty związane z ich obsługą nie mogą stanowić przesłanki nadrzędnej w stosunku do zasady wolności zrzeszania się radnych w klubach. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.