II OSK 1072/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 779/17 w sprawie ze skargi H. M. i R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 779/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. M. i R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazania A. G. wykonania określonych robót budowlanych, polegających na zamontowaniu w lokalu mieszkalnym nr [...], znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w C., stolarki okiennej identycznej z wymiarami i podziałem historycznym, takim jaki jest zachowany w lokalu mieszkalnym zlokalizowanym w lewej części kamienicy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z [...] stycznia 2017 r., nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. G., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na: 1. naruszeniu prawa materialnego, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ administracji może nakazać wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. powiększenia otworów okiennych w przypadku, gdy wymiana stolarki okiennej w tym samym lokalu była dokonywana nie mniej niż dwa razy przy czym wymiana tej stolarki okiennej obejmująca prawdopodobne pomniejszenie otworu okiennego miała miejsce jeszcze przed wejściem w życie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 2. naruszeniu przepisów postępowania, art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez objęcie zakresem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie innej sprawy administracyjnej, tj. sprawy wymiany stolarki okiennej, która obejmowała prawdopodobnie pomniejszenie otworów okiennych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w C. dokonanej przez poprzedników prawnych skarżącej A. G., co do których to prac żadne postępowanie nie zostało wszczęte i nie jest prowadzone, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiotowe naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania w taki sposób, że objęcie zakresem rozpoznania tego, co powinno być przedmiotem innej (odrębnej) sprawy administracyjnej, skutkowało odmienną oceną dowodów i odmienną subsumpcją prawną, i miało wpływ na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Wskazując na powyższe zarzuty: 1. na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi H. i R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], ewentualnie 2. na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła też o zasądzenie od skarżących decyzję organu drugiej instancji H. M. i R. M. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na niesporne okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz podniesiono argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. W sprawie przedmiotem prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania była wymiana stolarki okiennej w lokalu mieszkalnym nr [...], znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w C. W tym samym też zakresie rozstrzygał sąd wojewódzki, rozpoznając skargę H. M. i R. M. – sąd oceniał decyzje organów obu instancji, tj. z [...] czerwca 2017 r. i z [...] stycznia 2017 r., wydane w tym właśnie przedmiocie. To, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2 627 812). Co do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, należy uznać, że jest on przedwczesny – wobec uchylenia przez sąd wojewódzki zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z uwagi na naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i fakt, że stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony. Przypomnieć należy, że ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2876/18, LEX nr 2782383). Tak jak zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie podnieść bez zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego, tak samo Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać jego analizy, skoro stan faktyczny w sprawie budzi wątpliwości, które doprowadziły do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły jedynie, że przedmiotowa kamienica, w której dokonano wymiany stolarki okiennej, jest zlokalizowana przy ul. [...] w C., na terenie układu urbanistycznego miasta C., wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego, pod nr [...] oraz ujęta jest w ewidencji gminnej zabytków prowadzonej przez Prezydenta Miasta C. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania miasta C., zatwierdzonym uchwałą Nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w C. z dnia 28 grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2002 r. nr 7, poz. 255 ze zm.), budynek ten znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] zabudowa mieszkaniowa, usługi nieuciążliwe, który znajduje się – zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 22 lit. a tiret trzecie planu miejscowego – w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, w której obowiązuje § 4 ust. 2 planu. Oznacza to, że działalność inwestycyjno-budowlana na tym obszarze jest istotnie ograniczona z uwagi na konieczność zachowania walorów architektonicznych zabytkowego układu urbanistycznego. Na obszarze tym obowiązuje bezwzględny priorytet wymagań konserwatorskich we wszystkich działaniach planistycznych, projektowych i realizacyjnych (§ 4 ust. 2 pkt 1). Z kolei z § 4 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego wynika, że wszelka działalność inwestycyjna prowadzona w obszarze objętym ochroną konserwatorską wymaga uzyskania zezwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. Niewątpliwie więc wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 6 i 7 u.p.b., w tym również prac remontowych, polegających na wymianie stolarki okiennej, wymaga uprzedniego uzyskania "zezwolenia" organu ochrony konserwatorskiej. Wobec powyższego prawidłowo sąd wojewódzki uchylił decyzję organu drugiej instancji z [...] czerwca 2017 r. skoro inwestor wymienił stolarkę okienną w lokalu nr [...] przedmiotowego budynku bez zgody właściwego konserwatora zabytków. W czasie wykonania ww. robót budowlanych (tj. w maju 2015 r.) obowiązywał już przywołany wcześniej plan miejscowy, który nakazywał uzyskanie takiej zgody. Za prawidłowe należało też uznać uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, z [...] stycznia 2017 r. Rozstrzygnięcie to nie tylko w sposób nieprecyzyjny określało nałożony na stronę obowiązek wykonania robót budowlanych, ale również odnosiło się do robót wykonanych w latach 90-tych XX w., przez matkę inwestora, a więc wykraczało poza zakres przedmiotowej sprawy. Postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2016 r., z urzędu, w sprawie wymiany przez A. G. stolarki okiennej w kamienicy przy ul. [...] w C. Zatem postępowanie administracyjne zakończone wydaniem ww. decyzji dotyczyło wykonania przez skarżącą kasacyjnie stolarki okiennej w 2015 r. – roboty te polegały na wymianie siedmiu okien (pięć na pierwszym piętrze i dwa na parterze). Powyższe oznacza, że żadne wcześniejsze roboty budowlane, nawet w tym samym zakresie, nie mogły być jego przedmiotem. Na marginesie dodać należy, że zastosowany w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jednak by przepis ten mógł zostać skutecznie zastosowany organ musi ustalić stan zgodny z prawem, tj. w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę oraz zgodność z przepisami prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 199/16, LEX nr 2549500). W niniejszej sprawie organy nie ustaliły jednak, do jakiego konkretnie stanu zgodności z prawem należy doprowadzić przedmiotowe roboty budowlane. Ponadto, na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w dniu 27 lutego 2020 r., inwestor złożył kserokopię decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2011 r., znak: [...], z której wynika, że organ ten wyraził zgodę na wymianę dwóch sztuk okien w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] o identycznym kształcie i wyglądzie jak te, które zostały wymienione w lokalu mieszkalnym nr [...]. Powyższe przeczy więc ustaleniom organu pierwszej instancji, że w odniesieniu do przedmiotowego lokalu nie jest możliwe zaakceptowanie rozwiązań zastosowanych przez inwestora. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.