II OSK 91/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2046/17 w sprawie ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2046/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Prezydent Miasta O. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z garażem, studni, szamba szczelnego na terenie działki o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej w O. przy ul. L. Zdaniem organu I instancji w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Brak jest bowiem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, stanowiących teren planowanej inwestycji, na cele nieleśne. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący, kwestionując upoważnienie Wiceprezydenta Miasta O. do działania w imieniu organu oraz prawidłowość sporządzenia mapy stanowiącej załącznik do analizy urbanistycznej. Zdaniem Skarżącego organ I instancji naruszył ponadto słuszny interes strony. Po rozpatrzeniu odwołania SKO w W. stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w stosunku do terenu inwestycji nie została uzyskana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Nie został zatem spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Skargę na decyzję SKO wniósł Skarżący, powtarzając stanowisko wyrażone w odwołaniu. WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, że podlega ona oddaleniu. Sąd podzielił stanowisko organów dotyczące zmiany przeznaczenia terenu inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu w sposób wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz lakonicznym omówieniu zarzutów podniesionych przez Skarżącego oraz nierozważenie w sposób wyczerpujący wszelkich okoliczności sprawy, polegające w szczególności na zaniechaniu rozważenia w zaskarżonym wyroku zarzutów podniesionych w skardze z dnia 5 lipca 2017 r.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 8, 77 i 107 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegający na ich niezastosowaniu i niewyczerpującym rozważeniu zarzutów podniesionych w zaskarżonej decyzji SKO w W. W związku z powyższym Skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący także zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uchybieniem, niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. II FSK 200/18). Ponadto zgodnie z wymienionym przepisem uzasadnienie powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wymóg zwięzłego przedstawienia zarzutów i wyjaśnienia podstawy prawnej nie oznacza, że sąd ma obowiązek szczegółowo analizować wszystkie zarzuty skargi, nawet te pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 1499/16). Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. II FSK 1312/19). Przenosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z uzasadnienia wprost wynika bowiem, że Sąd poddał analizie wszystkie kluczowe zagadnienia z perspektywy wydanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zawiera klarowny wywód, który w pełni pozwala na dokonanie rekonstrukcji toku myślenia Sądu oraz poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd, wydając zaskarżony wyrok. Sąd wskazał bowiem, że decyzja SKO była zgodna z prawem ze względu na fakt, że w stosunku do terenu inwestycji nie została uzyskana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Podkreślenia wymaga przy tym, że zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego, Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie zakwestionował powyższej okoliczności. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Sąd stwierdził, że są one niezasadne, ponieważ w aktach sprawy znajduje się upoważnienie dla Wiceprezydenta Miasta O. wydane przez Prezydenta tego miasta, a ponadto mapa posiada oznaczenie skali oraz wskazanie, że jest to mapa zasadnicza. Sąd odniósł się ponadto do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7 K.p.a., wskazując, że jest on niezasadny. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i 107 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia wymienionych przepisów przez orzekające w sprawie organy. Wskazać należy co prawda, że rozpatrując zarzuty odwołania, SKO ograniczyło się do stwierdzenia, że okoliczności te pozostają bez znaczenia w kontekście rozpoznawanej sprawy. Ogólnikowe odniesienie do zarzutów odwołania nie miało jednak żadnego wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, które zostało następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji. Wskazać nadto trzeba na wadliwy sposób skonstruowania zarzutu kasacyjnego oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 2. Wskazywany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 77 K.p.a. dzieli się na cztery paragrafy normujące różne kwestie procesowe, podobnie art. 107 K.p.a. dzieli się na pięć paragrafów. Zatem wskazując na naruszenie tych artykułów K.p.a., autor skargi kasacyjnej winien skonkretyzować, który dokładnie przepis czyni przedmiotem zarzutu. Konsekwencją wprowadzenia zasady związania sądu podstawami skargi kasacyjnej jest bowiem wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - sąd uchybił oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Zarzut kasacyjny powinien zatem zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Skarga kasacyjna jest co za tym idzie środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym, z czego wynika ustawowy wymóg sporządzenia jej przez profesjonalistę. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. Nie może domniemywać intencji strony albo wyręczać autora skargi kasacyjnej w prawidłowym stawianiu zarzutów. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważą, iż ciążący na organach z mocy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i oceny kompletnego materiału dowodowego nie oznacza konieczności przeprowadzania wszelkich dowodów, lecz jedynie tych dowodów, które dotyczą okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy istotnych. Zakres postępowania wyjaśniającego jest bowiem uwarunkowany przesłankami prawa materialnego, a więc w postępowaniach dotyczących ustalenie warunków zabudowy terenu ogranicza się do zweryfikowania spełniania przez planowaną inwestycję wymogów określonych przez prawodawcę jako przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym w realiach kontrolowanej sprawy spełnienia bezwzględnie obowiązującego, a wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymogu by teren planowanej inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne albo objęty był zgodą na taką zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Co za tym idzie w kontrolowanej sprawie zasadnicze znaczenie d;la rozstrzygnięcia miało wyłącznie zweryfikowanie czy teren planowanej inwestycji stanowi podlegający ochronie grunt leśny, a jeśli tak to czy zostały spełnione ustawowe przesłanki dla zmiany jego przeznaczenia na cele nierolne, a te okoliczności zostały przez organ odwoławczy ustalone i wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika ponadto, że Skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji poprzez ograniczenie praw właścicielskich związane z odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wskazać należy zaś, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie Skarżącemu kasacyjnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy ze względu na fakt, że w stosunku do terenu inwestycji nie została uzyskana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Nie można uznać, aby o naruszeniu Konstytucji stanowiło wydanie decyzji odmownej w przypadku niespełniania przez zamierzenie inwestycyjne Skarżącego kasacyjnie przewidzianych ustawą warunków. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.