I OSK 813/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 124/17 w sprawie ze skargi R. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie złożenia propozycji pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 124/17, odrzucił skargę R. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie złożenia propozycji pracy uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że skarga dotyczy uznania bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, polegającej na braku złożenia skarżącemu propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej, pomimo istnienia ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r. poz. 1948; dalej jako: "PwKAS") i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego terminu do dnia 31 maja 2017 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bezczynności po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w związku z brakiem przedstawienia skarżącemu propozycji pracy i zobowiązanie Dyrektora do niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji pracy uwzględniającej posiadane przez skarżącego kwalifikacje, przebieg pracy i dotychczasowe miejsce zamieszkania. Sąd I instancji wskazał, że skarżący od 1 grudnia 2003 r. był zatrudniony w Izbie Celnej w B. na podstawie kolejno zawieranych umów o pracę, na zaliczanych do stanowisk w służbie cywilnej stanowiskach referenta, a następnie audytora wewnętrznego. Pismem z 21 lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w B., powołując się na art. 165 ust. 6 PwKAS, poinformował skarżącego, że z dniem 1 marca 2017 r. będzie świadczył pracę w Izbie Administracji Skarbowej w Lublinie. Zgodnie z treścią świadectwa pracy, w okresie od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. skarżący pozostawał w stosunku pracy, będąc zatrudnionym na stanowisku audytora wewnętrznego w Izby Administracji Skarbowej w Lublinie. Skarżący był pracownikiem służby cywilnej, stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1345 z późn. zm.). Wobec braku propozycji zatrudnienia, złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS, jego stosunek pracy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący domaga się stwierdzenia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w związku z brakiem przedstawienia propozycji pracy oraz zobowiązania Dyrektora do niezwłocznego złożenia mu propozycji pracy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Z kolei art. 9 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej przewiduje, że spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że sprawa, jako dotycząca stosunku pracy w służbie cywilnej, pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego, gdyż na mocy art. 9 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej właściwym do rozpatrywania sporów o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej są sądy pracy, to jest jednostki organizacyjne (wydziały) w ramach sądów powszechnych. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący wniósł równolegle pozew do sądu pracy. W skardze kasacyjnej R. R. zaskarżył postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego zmianę i stwierdzenie bezczynności organu wraz z zobowiązaniem organu do przedstawienia propozycji zatrudnienia lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania – art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przez uznanie, że brak przedstawienia skarżącemu propozycji zatrudnienia w trybie art. 165 ust. 7 PwKAS nie stanowi bezczynności organu z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym nie podlega właściwości sądu administracyjnego, podczas, gdy wynikający z tego przepisu obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia, posiadając charakter obligatoryjny, w istocie stanowi czynność organu administracji publicznej stwierdzającą określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów tego prawa; 2. prawa materialnego – art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 3 zd. 2 PwKAS przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do pracowników zajmujących stanowiska zaliczane do stanowisk w służbie cywilnej, uprawnionych do otrzymania propozycji zatrudnienia w oparciu o powyższe przepisy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy, w tym przepisy ustawy o służbie cywilnej, w myśl których do rozpoznawania sporów właściwe są sądy pracy; 3. przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie istnienia sporu pomiędzy skarżącym a organem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla stwierdzenia faktu bezczynności organu koniecznym jest rozstrzygnięcie w aspekcie funkcjonalnym istnienia obowiązku złożenia propozycji. Zgodnie z art. 165 ust. 3 zd. 2 PwKAS w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego, w odniesieniu do m.in. byłych pracowników i funkcjonariuszy izb celnych, stosuje się przepisy dotychczasowe, jednakże z zastrzeżeniem wynikającym z art. 170, a więc przepis ten ma zastosowanie jedynie do tych pracowników, którym nie wygasły stosunki pracy lub stosunki służbowe. Przemawia za tym brzmienie zd. 2 tego przepisu, którego forma nawiązuje do jego ciągłości już w ramach jednostek KAS. Brak propozycji warunków pracy należy ocenić przez pryzmat art. 170 ust. 1, który odnosi się do osób zatrudnionych już przecież w jednostkach KAS, a więc mających status pracownika KAS, a nie osoby o nieuregulowanym statusie prawnym. Istnieje zatem określona dysfunkcja wzajemnie powiązanych ze sobą przepisów prawnych w ramach jednej i tożsamej normy prawnej, regulującej sposób przeniesienia zatrudnienia pracowników z jednego organu państwa do drugiego. Wzajemna sprzeczność i powstała w jej wyniku luka prawna winna być interpretowana przy zachowaniu zasad logiki wskazujących, że w przypadku braku propozycji zatrudnienia winna być kierowana odmowa propozycji zatrudnienia wraz ze stosownym uzasadnieniem. Dopiero pismo odmawiające złożenia propozycji zatrudnienia, w przypadku pracowników zatrudnionych na stanowiskach w służbie cywilnej, przenosiłoby spór na drogę sądownictwa powszechnego i od tego momentu można byłoby mówić o istniejącym sporze. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się zasadna. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest uprzednie stwierdzenie, że dotyczy ona sprawy objętej katalogiem z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Ustawodawca w art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Natomiast pisemna propozycja, określająca nowe warunki zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS nie stanowi żadnego z aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., nie jest decyzją ani postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w szczególności zaś nie jest także innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Takie stanowisko dotyczące kwalifikacji pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z art. 165 ust. 7 PwKAS jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, znalazło także potwierdzenie w uchwale siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19. Jak wskazano w jej uzasadnieniu, zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro propozycja, której przedstawienia domaga się skarżący, nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć, aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to skarga na bezczynność związaną z zaniechaniem jej przedstawienia, oparta na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie jest dopuszczalna. Odrzucając taką skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, niezależnie od podanej argumentacji. Brak właściwości rzeczowej sądów administracyjnych w sprawach dotyczących pisemnej propozycji nowych warunków zatrudnienia (i bezczynności w jej przedstawieniu) jest dostatecznym i wystarczającym powodem do odrzucenia skargi. Dla jej odrzucenia nie mają znaczenia kwestie związane z kwalifikowaniem tej propozycji na gruncie reżimu prawa pracy i w odniesieniu do pracowników poddanych reżimowi tego prawa ze względu na charakter ich zatrudnienia w strukturach KAS. Z tego powodu, dla oceny zgodności z prawem postanowienia Sądu I instancji o odrzuceniu skargi, nie miały znaczenia zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące zasadność powołania się przez Sąd I instancji na regulacje ustawy o służbie cywilnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.