II OSK 2749/17

Dnia 14 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśnictwa B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1132/17 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Nadleśnictwa B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonanie czynności zakazanych wobec gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 22 czerwca 2017 r., sygnatura akt IV SA/Wa 1132/17, odrzucił skargę, jak to zostało określone, Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na wykonanie czynności zakazanych wobec gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną. Postanowienie to zostało wydane w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r., powołując się na art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 14 i art. 56 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, zezwolił do 31 sierpnia 2017 r. pracownikom Fundacji [...] w L. na odstępstwo od zakazu fotografowania, filmowania i obserwacji, mogących powodować płoszenie lub niepokojenie ptaków, w stosunku do trzech gatunków ptaków, mianowicie bociana czarnego, orlika krzykliwego i sóweczki, w celu inwentaryzacji, jak to określono w decyzji, gatunków strefowych na terenach wymienionych w decyzji obszarów NATURA 2000. Poza udzieleniem wskazanego zezwolenia organ administracji orzekł, że warunki przebywania na terenie będącym w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, należy uzgodnić z wymienionymi w decyzji, właściwymi miejscowo, dwunastoma nadleśniczymi, w tym Nadleśniczym Nadleśnictwa B. Fundacja [...] w L. wniosła od tej decyzji odwołanie, kwestionując ją w części, w której nałożono obowiązek uzgadniania warunków przebywania na terenach będących w zarządzie Lasów Państwowych z właściwymi miejscowo nadleśniczymi. Na skutek tego odwołania Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lutego 2017 r. po pierwsze, uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2016 r. w części dotyczącej obowiązku uzgadniania warunków przebywania na terenach będących w zarządzie Lasów Państwowych z właściwymi miejscowo nadleśniczymi i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji; po drugie, w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy uznał, że obowiązek uzgadniania warunków przebywania na terenach będących w zarządzie Lasów Państwowych z właściwymi miejscowo nadleśniczymi był "nieuzasadniony i bezpodstawny". Od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2017 r., w części, w której uchylono decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2016 r. i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji, skargę wniósł, jak to zostało określone w skardze, Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. Ze skargi, w szczególności z tego, że zarzucono w niej naruszenie art. 208 k.p. oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy, wynikało, iż skarżący kwestionuje uchylenie obowiązku uzgadniania warunków przebywania na terenie będącym w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe z właściwymi miejscowo nadleśniczymi, z tego powodu, że w ocenie skarżącego uniemożliwi to Nadleśnictwu B. wykonywanie wynikających z tych przepisów obowiązków pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy wobec pracowników Fundacji [...] w L., wykonujących pracę na terenie innego pracodawcy, mianowicie Nadleśnictwa B. Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę uznał, że skarga została wniesiona przez podmiot nie posiadający legitymacji skargowej. Stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określa art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. i zgodnie z treścią tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Dalej wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja wydana na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 52 ust. 1 pkt 14, art. 56 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonanie czynności zakazanych wobec gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną. Stwierdził, że z postanowień art. 56 ust. 6 tej ustawy wynika, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia może być wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że przymiot strony postępowania przysługuje tylko podmiotowi inicjującemu postępowanie (wnioskodawcy). Z uregulowań ustawy o ochronie przyrody oraz istoty zezwolenia na odstępstwa od zakazów ochrony gatunkowej nie wynika natomiast, aby przymiot strony w tym postępowaniu miał podmiot (podmioty), na terenie których realizowane będzie to zezwolenie. Uzyskanie zezwolenia - jak wskazał - nie tworzy bowiem uprawnienia do korzystania z cudzej rzeczy, a korzystanie z niej możliwe będzie jedynie w takim zakresie, w jakim określają to przepisy dotyczące korzystania z własności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, fakt, że tereny, których dotyczy udzielone Fundacji [...] w L. zezwolenie, znajdują się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, to jest wymienionych w zezwoleniu nadleśnictw, nie jest równoznaczny z przyznaniem tym podmiotom statutu strony w postępowaniu. Wskazał, że zasady korzystania z mienia Skarbu Państwa, jakim są lasy zarządzane przez właściwe nadleśnictwa, określają przepisy odrębne, w szczególności art. 26 ustawy o lasach. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że Skarbowi Państwa Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, którego przedmiotem było zezwolenie na wykonanie czynności zakazanych wobec gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną, a w konsekwencji podmiotowi temu nie służyło prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego na wydane w toku tego postępowania rozstrzygnięcie. Jako podstawę swego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał art. 50 § 1 i § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie: - art. 50 § 1 i § 2 w zw. z art. 32 p.p.s.a., które miało polegać na tym, że nie uznano skarżącego za stronę postępowania, że nie uznano, aby skarżący był uprawniony do wniesienia skargi oraz że uznano, iż skarżący nie ma interesu prawnego, - art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy oraz pominięcie i nierozpoznanie zarzutów skargi, w szczególności w zakresie naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 i art. 208 k.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, - art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nie przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanu sprawy, a w szczególności zarzutów podniesionych w skardze, - art. 50 § 1 i § 2 w zw. z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie przyznanie Nadleśnictwu B. przymiotu strony, jako pracodawcy i ograniczenie się tylko do oceny istnienia przesłanek z art. 56 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody i nie uwzględnienie art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, art. 3 i art. 208 k.p. pracy w sytuacji, gdy Nadleśnictwo B. nie występuje jako zarządca lasów i innych nieruchomości Skarbu Państwa, tylko jako pracodawca. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się o uzasadnione podstawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne dotyczą w istocie tego samego i jedynego w sprawie zagadnienia, mianowicie błędnego – w ocenie skarżącego – uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie był legitymowany do wniesienia – na podstawie art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – skargi, czego skutkiem było jej odrzucenie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy. Tak rozumiana podstawa kasacyjna jest zasadna. W ocenie NSA, istotne jest to, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. nie tylko udzielił określonego w niej zezwolenia Fundacji [...] w L., ale także przyznał pewne uprawnienia wymienionym w decyzji nadleśniczym, w tym Nadleśniczemu Nadleśnictwa B. Chodzi w szczególności o tę część decyzji organu pierwszej instancji, którą orzeczono, że warunki przebywania pracowników Fundacji [...] w L. na terenie będącym w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, należy uzgodnić z wymienionymi w decyzji, właściwymi miejscowo, dwunastoma nadleśniczymi, w tym z Nadleśniczym Nadleśnictwa B. W tej części decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez organ odwoławczy, który ponadto w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Już to powoduje, że Nadleśnictwo B. ma interes prawny w tym, aby wnieść skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2017 r. Decyzją tą uznano bowiem, że przyznanie tej jednostce organizacyjnej decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2016 r. uprawnienia do uzgadniania warunków przebywania pracowników Fundacji [...] w L. na terenach zarządzanych przez Nadleśnictwo B., było niezgodne z prawem. Ten interes prawny polega więc na tym, aby poddać pod osąd sądu administracyjnego stanowisko organu odwoławczego, które przez Nadleśnictwo B. jest postrzegane jako naruszające jego interes. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in. każdy, kto ma w tym interes prawny, przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ten interes prawny ma różnorodny charakter. Może on wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego, ale także przepisów postępowania, bądź tylko z tego, że decyzja administracyjna została skierowana do określonego podmiotu. Szerzej przykłady tak rozumianego interesu prawnego w znaczeniu przyjętym w art. 50 § 1 p.p.s.a. przedstawiono m.in. w wyroku NSA z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2099/12. Mając to na uwadze zauważyć należy, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2016 r. została skierowana także do Nadleśnictwa B., gdyż na Fundację [...] w L. nałożono obowiązek uzgadniania warunków przebywania jej pracowników na terenie lasów należących do Skarbu Państwa m.in. z tym nadleśnictwem. Również decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2017 r. została skierowana do tego nadleśnictwa, gdyż tą decyzją uchylono ten obowiązek i w tym zakresie umorzono postępowanie organu pierwszej instancji. Interes prawny Nadleśnictwa B., będący podstawą legitymacji skargowej tego podmiotu, wynika zatem z działań organów administracji, a nie z przepisów prawa materialnego. Jest on jednakże powiązany z przepisami prawa materialnego. Jeżeli bowiem istnieją przepisy prawa materialnego, które uzasadniają nałożenie na Fundację [...] w L. obowiązku uzgadniania warunków przebywania jej pracowników, związanego z wykonywaniem udzielonego jej zezwolenia, na terenie lasów należących do Skarbu Państwa z właściwymi nadleśnictwami, w tym Nadleśnictwem B., to skarga tego podmiotu będzie nie tylko dopuszczalna ze względów podmiotowych, ale także zasadna. Jeżeli zaś takie przepisy nie istnieją, to skarga ta będzie również dopuszczalna, ale niezasadna. W ocenie NSA, wniesiona skarga jest zatem dopuszczalna ze względów podmiotowych, przy czym skarżący powinien być określony jako Nadleśnictwo B., a nie Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. W decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2016 r. na Fundację [...] w L. nałożono obowiązek uzgadniania warunków przebywania jej pracowników na terenie lasów należących do Skarbu Państwa z "miejscowo właściwymi nadleśniczymi". Z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r., poz. 788 ze zm.) wynika, że nadleśniczy kieruje państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jaką jest nadleśnictwo (art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy), które ma zarówno zdolność administracyjnoprawną (art. 29 k.p.a.), jak i zdolność sądową przed sądem administracyjnym (art. 25 § 2 p.p.s.a.). W związku z tym można przyjąć, że uprawnienie określone decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2016 r. i związane z uzgadnianiem warunków przebywania pracowników Fundacji [...] w L. na terenie lasów należących do Skarbu Państwa przyznane zostało państwowej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jaką jest nadleśnictwo. W ocenie NSA, błędne oznaczenie skarżącego zarówno w skardze, jak i w postanowieniu Sądu pierwszej instancji nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. W szczególności nie stanowi podstawy do przyjęcia, że skargę wniósł podmiot do tego nielegitymowany. Zauważyć bowiem należy, że skarga została podpisana przez pełnomocnika, który legitymuje się pełnomocnictwem udzielonym przez Nadleśniczego Nadleśnictwa B., a więc osobę, która jest uprawniona do reprezentowania Nadleśnictwa B. Stanowisko co do dopuszczalności skargi Nadleśnictwa B. potwierdza także postanowienie NSA z 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2494/17, którym uchylono postanowienie WSA w Warszawie z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1133/17, o odrzuceniu skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. na decyzję, która jest zaskarżona w rozpoznawanej sprawie, tyle, że z uwagi na interes innego nadleśnictwa (Nadleśnictwa S.). Zasadniczy motyw powołanego postanowienia NSA sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji pominął, iż decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2016 r. nałożono na Nadleśnictwo S. obowiązki oraz uprawnienia oraz że ta decyzja w tym zakresie została uchylona decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że odrzucenie skargi skarżącego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. było niezasadne. Z tego powodu, na podstawie art. 185 § 1 i art. 182 § 1 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni stanowisko NSA, według którego Nadleśnictwa B. jest legitymowane do wniesienia skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r. i tę skargę rozpozna, o ile nie będzie ku temu innych przeszkód. W szczególności Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć, czy skarga została wniesiona w terminie. Ponadto Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić, że niniejsza sprawa, w myśl art. 111 § 1 p.p.s.a., powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta łącznie ze skargami pozostałych nadleśnictw wymienionych w decyzji organu pierwszej instancji, o ile skargi te nie zostały już prawomocnie odrzucone, co w szczególności dotyczy wspomnianej już skargi Nadleśnictwa S. (wspomniana sprawa o sygnaturze akt IV SA/Wa 1133/17). Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a., brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym orzeczeniu, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).