II GSK 4259/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 1003/17 w sprawie ze skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. [A] w Z. na informację Zarządu Województwa Łódzkiego zawartą w piśmie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. [A] w Z. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 15 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1003/17, Wojewódzki Sąd administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem [A.] w Z. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z [...] września 2017 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu od negatywnej oceny projektu, stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia Zarządowi Województwa Łódzkiego, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Parafia Rzymsko-Katolicka pw. [A.] w Z. (dalej: strona, skarżąca, Parafia) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]". Pismem z [...] sierpnia 2017 r. strona została poinformowana o negatywnej ocenie formalnej złożonego wniosku. Uchwałą z [...] września 2017 r. Zarząd Województwa Łódzkiego (dalej: Instytucja Zarządzająca, IZ, organ) pozostawił protest Parafii bez rozpatrzenia z uwagi na wyczerpanie kwoty alokacji. Kwota alokacji dostępna na dofinansowanie projektów w ramach konkursu wynosiła 37.885.873,22 Euro, co przy kursie z 30 sierpnia 2017 r. stanowiło równowartość 161.386.242,74 zł. Po zakończeniu oceny projektów i utworzeniu listy rezerwowej projektów w ramach naboru wniosków o dofinansowanie projektów organ wybrał do dofinansowania czternaście projektów na łączą kwotę 155.612.928,75 zł. Następnie uchwałą z [...] września 2017 r., nr [...] wybrał do dofinansowania dwa dodatkowe projekty z listy rezerwowej, na obniżonym poziomie dofinansowania. Tym samym cała dostępna alokacja dla przedmiotowego działania została wyczerpana. Z uwagi na powyższe protest strony został pozostawiony bez rozpatrzenia. WSA w Łodzi uwzględnił skargę Parafii na powyższą uchwałę, uznając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Sąd uznał, iż przedstawiona przez organ administracji interpretacja pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" jest nieprawidłowa. W ocenie WSA, pojęcia tego nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty. Użyte w ustawie pojęcie wskazuje na konieczność faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, nie zaś jedynie przeznaczenia jej do zużycia. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi zatem nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.; dalej ustawa wdrożeniowa), a nie jedynie poprzez wykazanie przeznaczenia ich na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia też użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy – art. 53 ust. 2 pkt 2 – sformułowania: "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania". O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania determinuje sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, wobec czego musi ono być wykazane przez organ dokumentem urzędowym, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie przedmiotowego zadania. WSA stwierdził, że ani z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani z przesłanej przez organ do sądu dokumentacji nie wynika, że doszło do zawarcia umów bądź wydania decyzji o dofinansowanie wybranych projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie zadania. Wskazując na zasadność wydanego rozstrzygnięcia, Instytucja Zarządzająca ograniczyła się jedynie do wskazania kwoty wsparcia Unii Europejskiej przeznaczonej na realizację Działania VI.3 Rewitalizacja i potencjału społeczno- gospodarczego, w ramach RPO WŁ na lata 2014-2020, mechanizmu alokacji tych środków na poszczególne Poddziałania realizowane w ramach w/w Działania VI.3 oraz do przywołania uchwał podjętych w sprawie: wyboru projektów do dofinansowania (uchwała z [...] września 2017 r., nr [...]; uchwała z [...] września 2017 r., nr [...]) oraz w sprawie podniesienia poziomu dofinansowania dla projektów pierwotnie wyłonionych na obniżonym poziomie (uchwała z [...] października 2017 r., nr [...]). Wobec tego Sąd uznał, że koniecznym było orzeczenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazanie sprawy do rozpatrzenia Zarządowi Województwa Łódzkiego. WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Instytucja Zarządzająca uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną Sądu, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny, co pozwoli jej na dokonanie merytorycznego rozpoznania protestu, jeśli kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania nie została wyczerpana (w przedstawionym wyżej przez Sąd rozumieniu) lub pozostawi protest bez rozpatrzenia, jeśli do takiego wyczerpania doszło, co organ powinien wykazać odpowiednimi urzędowymi dokumentami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz wydanie orzeczenia w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 ppkt b ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "wyczerpanie alokacji" następuje dopiero w chwili rzeczywistego jej wydatkowania rozumianego jako zawarcie umów zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów, a nie tylko rozdysponowania tej kwoty na poszczególne wniosku, podczas gdy wyczerpanie alokacji następuje w chwili podjęcia uchwały przez Zarząd Województwa Łódzkiego z art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zatwierdzającej listy projektów do dofinansowania. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność czynności Zarządu Województwa Łódzkiego w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu Parafii Rzymsko-Katolickiej pw. [A.] w Z. od negatywnej oceny formalnej projektu w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru, uznał, że powyższa czynność podjęta przez Instytucję Zarządzająca na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej nie jest zgodna z prawem, co skutkowało stwierdzeniem – na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 8 pkt 1 lit. b) ustawy wdrożeniowej – że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione. Ze skargi kasacyjnej, której zarzut oparty został na podstawie określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., wynika, że wadliwości zaskarżonego wyroku oraz braku jego zgodności z prawem skarżący kasacyjnie organ upatruje w dokonanej przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia. Skoro skarga kasacyjna wniesiona przez organ dotyczyła tylko problemu wyczerpania alokacji, NSA – będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej – ograniczył się do dokonania kontroli tylko w zakresie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Punktem spornym w rozpoznawanej sprawie jest rozumienie pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów". Zdaniem organu, do wyczerpania alokacji dochodzi wówczas, gdy wartość projektów wybranych do dofinansowania i umieszczonych na liście zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej osiągnęła wysokość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie oznacza jedynie podjęcie uchwały o przeznaczeniu danych środków na konkretne projekty. Aby zatem doszło do wyczerpania alokacji nie jest konieczne zawarcie umów o dofinansowanie projektów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut błędnej wykładni art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ, zaś stanowisko Sądu I instancji prezentowane w odniesieniu do rozumienia pojęcia "wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania" uznać należy za uzasadnione. Na wstępie zauważyć należy, że w ustawie wdrożeniowej nie wyjaśniono, jak należy rozumieć powyższy zwrot. Niewątpliwie ustalenie momentu wyczerpania alokacji ma zasadnicze znaczenie zarówno dla IZ organizującej postępowanie konkursowe, jak i stron uczestniczących w nim. Ustalenie przez ustawodawcę zasad i trybu określenia momentu, kiedy alokacja została wyczerpana, niewątpliwie sprzyjałoby zwiększeniu pewności prawnej, tym bardziej, że wyczerpanie środków w ramach alokacji na dane działanie programu operacyjnego skutkuje nie tylko zakończeniem fazy administracyjnej postępowania odwoławczego, ale również powoduje, że sąd administracyjny kontrolujący – na skutek wniesionej skargi - legalność procesu oceny projektu, w przypadku wykrycia w nim istotnych wad i uwzględnienia skargi nie może przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji. Podkreślić trzeba, że alokacja środków na poszczególne działania lub priorytety w ramach programów operacyjnych jest immanentnie związana z ograniczoną ich ilością. Niewątpliwie wyczerpanie alokacji środków musi zostać stwierdzone w sposób bezsporny w postępowaniu konkursowym toczącym się na gruncie ustawy o zasadach polityki rozwoju mającym na celu wyłonienie projektów do dofinansowania, gdyż wyczerpanie to determinuje sposób załatwienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z ogólnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej. W sytuacji gdy zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego, i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17), to Instytucja Zarządzająca, podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy, jest zobowiązana w sposób jednoznaczny wykazać i szczegółowo udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały rozdysponowane. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1380/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zatem mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny przez dany projekt, niespełnianie później kryteriów konkursowych obliguje właściwą instytucję do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie tego projektu, jej wypowiedzenia lub zwrotu całości lub części udzielonego wsparcia. Właściwa instytucja nie może być bowiem związana wadliwie dokonaną oceną projektu w ramach ogłoszonego naboru i w konsekwencji zobowiązana do zawarcia umowy lub kontynuowania jej realizacji, w sytuacji gdy projekt nie spełnia kryteriów wyboru (por. wyrok NSA z 27 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 115/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozstrzygnięcie konkursu należy uznać za decyzję właściwej instytucji o przyznaniu określonym projektom ekspektatywy dofinansowania z uwagi na uzyskanie odpowiedniej liczby punktów lub spełnieniu wszystkich kryteriów wyboru. Wybór projektu ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny, konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje w dopiero momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. Wówczas dochodzi do faktycznego rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. To stanowisko znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3577/17 i z 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3172/17, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też wykładnia przepisu art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej dokonana przez Sąd I instancji zasługuje w pełni na akceptację. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a., oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzając na rzecz Parafii kwotę 360 zł, uwzględnił okoliczność, że pełnomocnik skarżącej, która występowała przed Sadem I instancji, sporządziła w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną i stawiła się na rozprawie przed Sądem II instancji.