VII SA/Wa 36/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem [...] z dnia [...] października 2016 r. po rozpatrzeniu zażalenia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r., nr [...], znak: [...], zawieszające z urzędu wszczęte na wniosek J. F. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], nakładającej na J. F. i W. F. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na remoncie, przebudowie i rozbudowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy al. [...] we [...] (z wyłączeniem balkonów w klatce nr [...]) - do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu z odwołania W. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] zawiesił z urzędu wszczęte na wniosek J. F. z dnia [...] czerwca 2016 r. postępowanie o stwierdzenie nieważności do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu z odwołania W. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przyjmuje się, że gdy odwołanie złożono w warunkach jego dopuszczalności, musi być rozpoznane w pierwszej kolejności. W postępowaniu odwoławczym są brane pod uwagę przez organ wszelkie ewentualne wady postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak też błędy dotyczące zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym także i takie, które odpowiadają przesłankom z art. 156 § 1 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia a także poprzedzającego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący podniósł, że ekonomika postępowania nakazuje rozpatrzyć zarzuty nieważności przed rozpatrzeniem odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została oddalona ponieważ zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym było postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] do czasu zakończenia postępowania odwoławczego od ww. decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Przechodząc do kontroli merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia, wskazać należy, iż podstawę prawną zawieszenia postępowania w sprawie stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Przy czym należy wskazać, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 kpa. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie "zależy od uprzedniego" wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2274/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 141/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 917/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1541/13). Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 kpa należy podzielić stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w przypadku równoczesnego złożenia w stosunku do tej samej decyzji odwołania – powodującego uruchomienie w trybie zwykłym kontroli instancyjnej wydanej decyzji oraz wniosku o stwierdzenie nieważności – uruchamiającego również kontrolę wydanej decyzji ale już w trybie nadzwyczajnym, z punktu widzenia czy zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, niezbędne jest wcześniejsze rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wniesieniem odwołania. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że jest ono dwuinstancyjne (art. 15 kpa). Zasada ta została skonkretyzowana w dalszej części kodeksu, w art. 127 kpa, poprzez wskazanie, że środkiem odwoławczym jest odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne, zaś ich wzruszenie możliwe jest w trybach nadzwyczajnych – uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania. Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze ma charakter priorytetowy w przypadku zbiegu z trybem nadzwyczajnym, na co słusznie wskazały organy obu instancji. Oznacza to, że w przypadku takiego zbiegu dochodzi do spełniania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa przesłanki wystąpienia zagadnienia wstępnego, od rozstrzygnięcia którego jest zależne załatwienie sprawy administracyjnej przed organem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w stosunku do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], J. F. złożyła wniosek o stwierdzenie jej nieważności, a W. F. odwołanie. Do rozpoznania obu tych środków uprawniony jest ten sam organ – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zatem słusznie organ po wszczęciu postępowania nieważnościowego, wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania nieważnościowego do czasu zakończenia postępowania wywołanego odwołaniem. Sąd wyjaśnia, że kontrola w trybie nadzwyczajnym ma charakter ograniczony do ściśle określonych przypadków dla trybu nieważnościowego określonych w art. 156 § 1 kpa. Zatem oba środki mogą prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Twierdzenie skarżącego, iż to strona posiada wybór co do rodzaju środka, z którego chce skorzystać, jest co do zasady trafne, jednak zdarza się że to na organie ciąży obowiązek ustalenia prawidłowej kolejności postępowania. Z tego obowiązku organy w rozpoznawanej sprawie się wywiązały, ustalając, że pierwszeństwo ma tryb odwoławczy, zaś tryb nieważnościowym musi zaczekać do czasu zakończenia postępowania odwoławczego. Natomiast, aby nie narażać się na zarzut bezczynności we wszczętym postępowaniu nieważnościowym prawidłowo organy skorzystały z instytucji zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.