II SA/Rz 917/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi E. Ż. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- Przedmiotem skargi E.Ż. jest decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] , którą organ postanowił: w pkt. 1 uchylić w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji pn. "obudowa tarasu na istniejącym garażu w R., na działce nr 589/4 obr. 207" i w pkt 2 orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn. "obudowa tarasu na istniejącym garażu w R.na działce nr 589/4, obr. 207". Postępowanie administracyjne zakończone wskazanymi wyżej orzeczeniami poprzedzone było wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyroku o sygn. akt : II SA/Rz 608/06 z dnia 3 kwietnia 2007r. uchylającego decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę W następstwie powyższego orzeczenia Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. , nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2006r., nr [...] orzekającą o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W następstwie tego orzeczenia zapadła decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...] W podstawie prawnej powyższej decyzji wydanej w I instancji organ powołał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118), zwanej dalej ustawą oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z poź. zm.) zwanej dalej k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpatrując po raz kolejny wniosek E. Ż., działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy dokonał sprawdzenia projektu budowlanego i stwierdził, że jest on kompletny, inwestor załączył do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany wraz z niezbędnymi uzgodnieniami i opiniami wymaganymi przepisami prawa. Projekt jest zgodny z decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 1999r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli S.B. oraz D.C. D.C. zarzuciła, że postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę j.w. dotyczy różnych zamiarów inwestycyjnych, które w rozwiązaniach projektowych różnią się co do wysokości, powierzchni, kubatury. Ponadto podniosła, że od momentu wydania w sprawie postanowienia o wyrażeniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych zmieniła się: charakterystyka obiektu, zatem konieczne jest uzyskanie "upoważnienia na odstępstwo" dla zmienionego projektu. Odwołujący się stwierdzili, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika na czym polega szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od warunków technicznych, tym bardziej, że postanowienie o odstępstwie nie zawiera rzetelnego uzasadnienia. Wskazali, że nie mieli możliwości zapoznania się materiałem dowodowym przed wydaniem w.w. postanowienia, zaś Minister wyrażając swoje pozytywne stanowisko działał bez należytego rozeznania w stanie faktycznym, gdyż wyraził zgodę na obiekt o wysokości 2, 8 m, a nie 4, 9 m oraz na zabudowę plombową, podczas gdy projektowana inwestycja taką zabudową nie jest. Zarzucili zaskarżonej decyzji także niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołujący się wskazał także, że zapis dotyczący wymogu uzyskania zgody sąsiadów w stosunku do Telekomunikacji Polskiej (dz. Nr 1916/4) jest respektowany, zaś w stosunku do jego działki nr 590/3 respektowany nie jest. Inwestorka powinna mieć zgodę na odstępstwo także od dz. Nr 1916/4. Odwołująca się podniosła także, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż bezterminowa zgoda Gminy Miasto R. na dokonanie obudowy garażu jest sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy o samorządzie gminnym . S.B. wniósł także o sprawdzenie czy załączony projekt zagospodarowania terenu jest prawidłowy oraz o stwierdzenie nieważności postanowienia o odstępstwie z dnia [...] kwietnia 2002r. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym i orzekł jak wskazano na wstępie. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu, od wejścia w życie noweli do ustawy z dnia 27 marca 2003r., a więc od 10 lipca 2003r. obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie (jak dotychczas) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy). W aktach sprawy znajduje się takie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nr 589/4 obr. 207 datowane na [...] kwietnia 2004 r. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2011r. wynika że w.w. działka stanowi współwłasność E.Ż. oraz Gminy Miasto R. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestora zobowiązana była uzyskać zgodę współwłaściciela działki na wykonanie robót budowlanych. W piśmie z dnia [...] stycznia 2004r., nr [...] Gmina Miasto R. udzieliła zgody na wykonanie robót budowlanych, jednakże z pisma Zastępcy Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2009r., nr [...] wynika, że zgoda została wycofana. W aktach administracyjnych zalega także pismo Zastępcy Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2009r., nr [...] , z którego wynika, że Gmina R. udzieli takiej zgody po złożeniu przez inwestorkę oświadczenia, że po zrealizowaniu inwestycji wykluczone będą jakiekolwiek roszczenia w stosunku do Gminy oraz pismo Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] o wycofaniu zgody na realizację przedmiotowej inwestycji z dnia [...] stycznia 2004r. Jak wskazał organ w dalszej części uzasadnienia, z powołaniem się na orzecznictwo NSA, organ dysponując oświadczeniem woli właściciela do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oraz oświadczeniem o wycofaniu zgody, uwzględniając stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania powinien oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Oświadczenia takie korzystają z domniemania legalności, które mogą być obalone w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z ustaleń organu II instancji w tym zakresie wynika, że w przedmiotowej sprawie takie postępowanie nie toczyło się. Z pisma inwestorki z dnia [...] czerwca 2011r. wynika natomiast, że złożyła ona wniosek do Sądu Rejonowego w R. w sprawie upoważnienia do wyrażenia zgody na realizację inwestycji objętej niniejszym postępowaniem, w uzasadnieniu którego podniosła, że z uwagi na wycofanie zgody przez Gminę Miasto R. inwestorka nie może zrealizować inwestycji. Należy więc stwierdzić, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością nr 589/4 na cele budowlane, co uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji oraz orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosła E.Ż., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności : - art. 7 i 77§ 1 k.p.a. – poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim zasadności przesłanek uzasadniających zmianę stanowiska Gminy Miasta R. w przedmiocie zgody na zamiar inwestycyjny pn. "obudowa tarasu na istniejącym garażu w Rzeszowie na działce nr 589/4 obr. 207 udzieloną w dniu 14 stycznia 2004r." - art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. poprzez niezawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku E. Ż. o upoważnienie do wyrażenia zgody na realizację przedmiotowej inwestycji zawisłej przed Sądem Rejonowym w R. sygn.. akt: [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy, aby rozpocząć roboty budowlane w ramach inwestycji, której dotyczy zaskarżona decyzja, skarżąca zobligowana była uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Kontrola realizacji przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy do organu właściwego do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 33 ust. 2 ustawy stanowi, że do wniosku o pozwolenia na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wśród niezbędnych warunków, jakie należy spełnić celem uzyskania pozwolenia na budowę ustawodawca w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy wymienia złożenie przez inwestora, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została określona w art. 3 pkt 11 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, za prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością, o którym mowa w powołanych przepisach ustawy należy oceniać według prawa cywilnego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2010 r., II SA/Go 906/2009, LexPolonica nr 2242323, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2010 r., II SA/Wr 383/2010 LexPolonica nr 2521730). Składając takie oświadczenie inwestor zobowiązany jest wskazać m.in. oznaczenie tytułu prawnego, z którego wynika jego prawo do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane, przy czym oświadczenie powyższe jest jednym z dowodów w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, warunkującym wydanie tego pozwolenia, dlatego też podlega ono jak każdy dowód ocenie organu orzekającego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt: II SA/Gl 1383/2010, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach) W przedmiotowej sprawie nieruchomość o nr 589/4 pozostaje we współwłasności Gminy Miasto R. i E.Ż.. W przypadku współwłasności nieruchomości, na większość robót budowlanych jej dotyczących, wymagana jest zgoda jej współwłaścicieli. Inwestycja budowlana na nieruchomości, co do zasady stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje w takiej sytuacji zastosowanie art. 199 kodeksu cywilnego, uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor zaś składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaścicieli nieruchomości obejmującą konkretną inwestycję budowlaną. Zakwestionowanie, przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże brak wymaganej zgody niektórych współwłaścicieli może być usunięty w drodze rozstrzygnięcia sądu powszechnego, zawierającego upoważnienie do dokonania czynności. Takie rozstrzygniecie stanowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. (Wyrok Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 listopada 2010 r., II SA/Ol 882/2010, LexPolonica nr 2512417). Oświadczenie, o którym mowa jest specyficznym środkiem dowodowym, którego istota polega na możliwości poprzestania organu na twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Możliwość ta nie oznacza związania organu oświadczeniem, nie wyłącza obowiązku jego oceny oraz przeprowadzenie stosownych dowodów w przypadku podważenia oświadczenia przez wskazanie konkretnych okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 577/06, LEX nr 339429 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/05, LEX nr 206503). Dysponując zaś zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust.4 pkt 2 ustawy, jak i oświadczeniem właściciela cofającym te zgodę, organ powinien, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. (tak Wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2007r., II OSK 577/06, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W świetle powyższe Sąd stwierdza, że organy dokonały prawidłowej oceny oświadczenie skarżącej o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 5 kwietnia 2004r., uwzględniając przy tym także treść: oświadczenia złożonego przez Prezydenta Miasta R. w imieniu Gminy Miasta R. z dnia [...] stycznia 2004r., w którym Gmina udzieliła E.Ż. zgody na wykonanie obudowy tarasu na działce nr 589/4 oraz pisma Zastępcy Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2009r. wskazującego na warunki udzielenia takiej zgody oraz pisma z dnia [...] listopada 2010r., w którym Prezydent Miasta R. działając imieniem Gminy Miasto R. poinformował, że wycofuje zgodę na wskazany wyżej zamiar inwestycyjny. Z treści wskazanych wyżej dokumentów jednoznacznie wynika, że skarżąca nie wykazała swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w tej sprawie. Sprawowanie zarządu nieruchomością wspólną, w ramach czynności przekraczających zwykły zarząd oznacza, że do wykonania robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W przedmiotowej sprawie gmina, będąca jednym ze współwłaścicieli takiej zgody nie wyraziła. Uprawnienie do takiego jej stanowiska jest emanacją jej uprawnień właścicielskich w stosunku do działki wskazanej powyżej, wynikających z przepisów kodeksu cywilnego. Sąd ponadto przeprowadził dowód uzupełniający potwierdzający legitymację Zastępcy Prezydenta Miasta R. H. W. do składania w imieniu Prezydenta Miasta R. oświadczeń dot. dysponowania nieruchomościami na cele budowlane (upoważnienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. – karta 69 akt administracyjnych) Nie sposób podzielić zarzutu skarżącej naruszenia art. 7 i 77 k.p.a i twierdzenia, jakoby organy zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograny administracji publicznej rozpoznające sprawę administracyjną nie mają kompetencji do badania zasadności przesłanek uzasadniających zmianę stanowiska Gminy Miasta R. w przedmiocie zgody na będący przedmiotem sprawy zamiar inwestycyjny. Udzielenie takiej zgody bądź jej wycofanie mieści się w treści uprawnień właściciela w stosunku do rzeczy. Nie jest rolą organu administracji ingerencja w sferę tych uprawnień. Sąd stwierdza, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. poprzez niezawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku E. Ż. o upoważnienie do wyrażenia zgody na realizację przedmiotowej inwestycji zawisłej przed Sądem Rejonowym w R. sygn.. akt: I [...]. Wskazana wyżej sprawa nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem istotnej okoliczności prawnej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy więc przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Musi istnieć zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność ta ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego, który istnieje wówczas, gdy zachodzi bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czyli w sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji określonej treści. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi tego rodzaju zależność. Konkludując powyższe należy uznać, że zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Tym samym działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji wyroku i skargę oddalił.