I OSK 680/18

Dnia 29 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 352/17 w sprawie ze skargi A. L. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania punktów [...] i [...] wniosku z dnia [...] 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) zobowiązuje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] 2017 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A. L. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [pic] Wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 352/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania punktów [...] i [...] wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddalił skargę. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. A. L. zwrócił się do Prezesa ZUS (Centrala ZUS) o udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiedzi na pytania: 1. czy może ubiegać się o jednorazowy zwrot składek płaconych do ZUS; 2. czy aktualnie trwają prace nad zmianą przepisów dotyczących rozliczeń z osobami, które mają wypłacane świadczenia poniżej emerytury minimalnej - ze względu na niższy staż pracy; 3. w przypadku pozytywnej odpowiedzi na pytanie nr 3, zwrócił się o wyjaśnienie, jakie zasady rozliczeń są przyjmowane w projektach nowych przepisów; 4. na jakiej dokładnie podstawie prawnej przyznano mu świadczenie poniżej emerytury minimalnej. Organ w odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował wnioskodawcę, że żądania zawarte w punktach nr 1 i 4 nie są informacjami publicznymi wedle obowiązujących przepisów – nie dotyczą bowiem sprawy publicznej, a indywidualnej. W odniesieniu do żądania zawartego w punkcie 2 wniosku organ wskazał, że prace nad zmianą przepisów nie leżą we właściwości rzeczowej Zakładu. Wszystkie projekty aktów prawnych zamieszczone są na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji. A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa ZUS w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. Zarzucił rażące naruszenie art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na zaniechaniu rozpoznania złożonego przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni. Mając powyższe na względzie wniósł o zobowiązanie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań zawartych w punktach 2 i 3 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącego, w zakresie pytań zawartych w punktach 2 i 3 ZUS uchylił się od udzielenia informacji. W tej kwestii Zakład odesłał wnioskodawcę na stronę Biuletynu Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji. A. L. powołując się na treść art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej podniósł, że ZUS powinien udzielić informacji publicznej, jeżeli tylko jest w jej posiadaniu. Dodatkowo skarżący zarzucił, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. organ nie wskazał w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udzielona, ograniczając się do odesłania wnioskodawcy na stronę BIP. Zdaniem skarżącego takie rozwiązanie nie może zostać uznane za prawne załatwienie wniosku (zgodnie z przepisami), samo bowiem wejście na stronę BIP nie daje odpowiedzi na pytanie skarżącego. Odesłanie do BIP wymaga bardziej szczegółowego wskazania (np. konkretnego adresu, pod którym dane informacje się znajdują, czy wskazanie odpowiednich zakładek, gdzie dane informacje się znajdują). Odpowiadając na skargę Prezes ZUS wniósł o umorzenie postępowania podnosząc, że odpowiedź na pytanie nr 2 i 3 wniosku nie leży we właściwości rzeczowej Zakładu. Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że przedmiotem skargi A. L. jest bezczynność Prezesa ZUS w przedmiocie rozpatrzenia punktu 2 i 3 wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając skargę w powołanym zakresie Sąd stwierdził, że nie jest ona zasadna, bowiem organ nie pozostawał w bezczynności na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej: "u.d.i.p.". Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości i nie było kwestionowane, że Prezes ZUS jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Mając na względzie stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych WSA w Warszawie doszedł do wniosku, że żądanie informacji o tym, czy aktualnie trwają prace nad zmianą przepisów (pkt 2 wniosku), a także jakie zasady rozliczeń są przyjmowane w projektach (pkt 3 wniosku) stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Prezes ZUS w odpowiedzi udzielonej dwa dni po wpływie wniosku nie twierdził, że informacje te nie mają charakteru informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował jedynie, że prace nad zmianą przepisów nie leżą we właściwości rzeczowej ZUS, zaś wszystkie projekty aktów prawnych zamieszczone są na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji. W tej sytuacji w ocenie Sądu pierwszej instancji Prezes ZUS w odpowiedzi z dnia 8 czerwca 2017 r. wskazał, że żądanej informacji nie posiada. Powołując się na treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Sąd podkreślił, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. Z odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy przez organ pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nie wynika, aby Prezes ZUS odesłał wnioskodawcę do strony BIP Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ wskazał jedynie informacyjnie stronę BIP Rządowego Centrum Legislacji, a zatem innego podmiotu niż ten, do którego wniosek o dostęp do informacji publicznej skierował wnioskodawca. Prezes ZUS nie był tym samym obowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do poszukiwania i wskazywania wnioskodawcy, konkretnego adresu strony Rządowego Centrum Legislacji, jak też odpowiedniej zakładki, w której wnioskodawca mógłby znaleźć odpowiedź na pytanie postawione w pkt 2 i 3 wniosku inicjującego niniejsze postępowanie. Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji uznał skargę na bezczynność Prezesa ZUS za niezasadną, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. A. L., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną, w której powołując się na treść art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i 5 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych Sądu pierwszej instancji, polegający na przyjęciu, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w której wskazał, że żądanej informacji nie posiada. Prawidłowe zawiadomienie wnioskodawcy wymagałoby takiego ujęcia redakcyjnego, w którym okoliczność braku informacji zostaje podana wyraźnie i wprost. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi A. L. zgodnie z wnioskami w tej skardze zawartymi; 2) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku zawartego w pkt 1, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; 3) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym; 4) zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego i opłaty sądowej za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, jako że zawiera usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów proceduralnych w wyniku czego, doszło do nieprawidłowego odczytania treści pisma – odpowiedzi udzielonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż WSA w Warszawie nie stosował tego przepisu, to zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, iż interpretacja Sądu pierwszej instancji dotycząca treści pisma była zbyt daleko idąca i co gorsza – akceptowała stan, w którym obywatel nie został prawidłowo poinformowany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd błędnie ocenił stan faktyczny sprawy. Jest okolicznością bezsporną, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej – podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zaś żądanie wnioskodawcy określone w pkt. 2 i 3 wniosku stanowi informację publiczną. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony trojako. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej a adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia i jest w ich posiadaniu, to powinien zakończyć postępowanie albo udostępniając informację (czynność materialno-techniczna) albo jeżeli zaistniały ku temu odpowiednie warunki wydać decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go, że: adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji gdyż nie jest to informacji publiczna lub, że nie jest on w posiadaniu danej informacji ewentualnie, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanych informacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie adresat wniosku pozostawał w bezczynności, gdyż udzielił odpowiedzi niepełnej i niejasnej. Aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada) podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W orzecznictwie dominuje pogląd, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu informacji, których udostępnienia żąda, należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem powiadomienie takie powinno zawierać wskazanie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, a także inne dane, które mogą mieć w tym zakresie wpływ na sytuację prawną i faktyczną wnioskodawcy. Nadto oświadczenie organu powinno być jednoznaczne w treści oraz zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności zawartego w nich twierdzenia. Sąd administracyjny musi mieć bowiem możliwość oceny, czy prawdopodobne jest, że organ rzeczywiście nie posiada żądanej informacji (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2458/17). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i uznając, że Sąd I instancji naruszył powołane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stosownie do art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej P.p.s.a.) rozpoznał skargę. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] czerwca 2017 r. i udzielenia właściwej odpowiedzi w określonym terminie. Uznając, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia odpowiedzi nie była spowodowana lekceważącym działaniem, lecz wyłącznie wadliwą interpretacją przyjęto, że bezczynność nie nosiła cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął o kosztach postępowania na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.