II SAB/Wa 327/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Przemysław Szustakiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Samorządowych Urzędu Miasta w [...] na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do rozpatrzenia punktów 1 i 3 wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz Związku Zawodowego Pracowników Samorządowych Urzędu Miasta w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 17 marca 2017 r. Związek Zawodowy Pracowników Samorządowych Urzędu Miasta w [...] zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o przedstawienie do wglądu: 1) wszystkich wydatków z funduszu świadczeń socjalnych za 2015 i 2016r., 2) wniosków o wypłatę świadczeń z funduszu świadczeń socjalnych za 2015 i 2016r., 3) protokołów z posiedzeń komisji socjalnej w 2015 i 2016r. W dniu 5 czerwca 2017 r. Związek Zawodowy Pracowników Samorządowych Urzędu Miasta w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 marca 2017 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie od organu na rzecz związku zawodowego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi Burmistrz nie udzielił informacji w żądanym zakresie. Nie podjął żadnych czynności aby rozpatrzeć złożony wniosek w terminie do dnia 31 marca 2017 r. Związek Zawodowy nie otrzymał informacji publicznej ani pisma, które wskazywałoby na przyczynę opóźnienia ani termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Organ nie wydał też stosownej decyzji. W konsekwencji pozostaje w bezczynności. Burmistrz Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podał, że w dniu 16 czerwca 2017 r. poinformował Związki Zawodowe Pracowników Samorządowych Urzędu Miasta [...] o możliwości wglądu do dokumentów o które wystąpiła strona skarżąca. Wskazał, że w kwestii wydatkowania środków z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych pomiędzy Burmistrzem Miasta a Związkiem Zawodowym Pracowników Samorządowych Urzędu Miasta [...] od kilku miesięcy prowadzona jest obszerna korespondencja, m.in. w sprawach dotyczących preliminarza wydatkowania środków, treści Regulaminu ZFSS oraz zasad przyznawania świadczeń z udziałem Związku Zawodowego. W dniu 3 marca 2017 r. Związek Zawodowy wnioskował o udostępnienie mu dokumentów z zakresu wpływu i wydatków Funduszu Świadczeń Socjalnych w postaci ponumerowanych kopii i oryginałów, wysokości środków zgromadzonych w Funduszu począwszy w latach 2009 - 2016. Pismem z dnia 17 marca 2017 r. Burmistrz Miasta, z powołaniem się na art. 28 ustawy o związkach zawodowych, poprosił o wskazanie celu, jakiemu ma służyć podanie tych informacji, czy są one niezbędne do prowadzenia działalności związkowej. W dniu 22 marca 2017 r. wpłynęło kolejne pismo Związku Zawodowego, z uwagą dotyczącą zapisów w preliminarzu wydatków oraz prośbą o podanie kolejnych informacji odnośnie spotkań rekreacyjnych pracowników, sposobu rozdysponowania środków na paczki dla dzieci, listy pracowników biorących udział w wycieczce do teatru i ceny biletu. Ponieważ pismo to było podpisane jedynie przez Przewodniczącą Związku Zawodowego – J. Z., w piśmie z dnia 6 kwietnia 2017 r. zwrócono się do Związku Zawodowego o wyjaśnienie w zakresie reprezentacji, ponieważ z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, iż do składania oświadczeń woli przez Związek Zawodowy wymagane jest łączne działanie dwóch uprawnionych osób. Należy nadmienić, że większość pism kierowanych przez Związek Zawodowy (pismo z dnia 2 marca 2017 r., 2 pisma z dnia 22 marca 2017 r., pismo z dnia 3 kwietnia 2017 r., także następne z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie Regulaminu ZFŚS) były podpisane jedynie przez Przewodniczącą Związku Zawodowego. Jedno z pism z dnia 22 marca 2017 r. odnoszące się do wskazania celu, jakiemu ma służyć pozyskanie informacji dot. ZFŚS, również było podpisane tylko przez Przewodniczącą Związku Zawodowego. Organ wskazał, że jeśli chodzi o pismo z dnia 17 marca 2017 r. przesłane pocztą elektroniczną, pochodzące, jak wynika z adresu e-mailowego od Związku Zawodowego, zawiera ono wskazanie, iż zostało skierowane wyłącznie przez J. Z., nawet bez wskazania jej funkcji w Związku Zawodowym. Mając na uwadze ilość korespondencji kierowanej przez Związki Zawodowe w sprawie Funduszu Świadczeń Socjalnych, również i pismo przesłane drogą elektroniczną, z naruszeniem zasad prawidłowej reprezentacji i dotyczące tych samych zagadnień, uznał, że pismo Burmistrza Miasta z dnia 6 kwietnia 2017 r. stanowi również odpowiedź na żądanie z dnia 17 marca 2017 r. Organ podał, że na pismo w sprawie właściwej reprezentacji, Związek Zawodowy, dotychczas nie udzielił żadnej odpowiedzi, wobec czego nie przekazywano również żądanych informacji i dokumentów. W ocenie organu, mając na uwadze powyższe okoliczności, ilość i treść wzajemnej korespondencji, bezczynność nie miała miejsca. Z ostrożności procesowej organ wniósł o umorzenie postępowania. Jeżeli bowiem przed dniem orzeczenia w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej, spełnił żądanie zainteresowanego, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności. Burmistrz wskazał, że żądanie J. Z. kierowane niejako w imieniu związku zawodowego, nie stanowiło realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz jego nadużycie. Z niewiadomych przyczyn pisma pochodzące od Związku Zawodowego, w sprawach dotyczących Funduszu Świadczeń Socjalnych były sygnowane przez jednego przedstawiciela Związku, co stanowiło przeszkodę w udzieleniu mu informacji. Ponadto były składane w trybie ustawy o związkach zawodowych. Pismo z dnia 17 marca 2017 r. stanowiło próbę skorzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej, celem uzyskania informacji o Funduszu Świadczeń Socjalnych. Działanie takie nie powinno być akceptowane i korzystać z ochrony prawnej. W aktach sprawy znajduje się pismo Burmistrza Miasta [...] do J. Z. Przewodniczącej Związku Zawodowego Pracowników Samorządowych UM w [...], w którym organ odpowiadając na wniosek o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji w zakresie przedstawienia do wglądu: 1) wszystkich wydatków z funduszu świadczeń socjalnych za 2015 i 2016r., 2) wniosków o wypłatę świadczeń z funduszu świadczeń socjalnych za 2015 i 2016r., 3) protokołów z posiedzeń komisji socjalnej w 2015 i 2016r., poinformował, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie żąda udostępnienia informacji odnośnie ogólnej wielkości środków przeznaczonych na fundusz socjalny w poszczególnych latach oraz o wskazanie ogólnych kwot wypłaconych z funduszu socjalnego na poszczególne cele, określone w regulaminie. Takie informacje mają charakter publiczny ze względu na finansowanie ich ze środków publicznych. Jednakże wniosek dotyczy wszystkich wydatków z funduszu świadczeń socjalnych, a co za tym idzie imiennego wskazania pracowników, którzy otrzymali świadczenia z funduszu socjalnego oraz wniosków o wypłatę świadczeń i protokołów z posiedzeń komisji socjalnej, które to dokumenty dodatkowo zawierają dane osobowe, w tym dane wrażliwe, które podlegają szczególnej ochronie prawnej. Tworzenie i gospodarowanie zakładowym funduszem świadczeń socjalnych odbywa się na zasadach określonych w ustawie o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych oraz w przepisach wykonawczych. Świadczenia z funduszu socjalnego nie mają charakteru wynagrodzenia za pracę, lecz są formą pomocy skierowaną do pracowników, członków ich rodzin, byłych pracowników, oraz innych osób, którym pracodawca przyznał w regulaminie prawo korzystania ze świadczeń socjalnych finansowanych z funduszu socjalnego. Zatem świadczenia te nie są związane ze sprawowaniem określonej funkcji, lecz z faktem pozostawania w stosunku zatrudnienia. Są one dostępne dla wszystkich pracowników, a nawet dla emerytowanych pracowników czy członków rodzin pracowników i uzależnione od określonej w regulaminie zakładowego funduszu sytuacji życiowej. Przyznawanie ulgowych usług i świadczeń, oraz wysokość dopłat z funduszu, uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania z funduszu. Jedynym kryterium przyznawania świadczeń z funduszu świadczeń socjalnych jest zatem kryterium socjalne. Tak więc, korzystanie z funduszu świadczeń socjalnych pozostaje bez związku z wykonywaniem zadań publicznych. Także wysokość przyznanych świadczeń pozostaje w oderwaniu od aktywności zawodowej i nie jest też związana ze sposobem wywiązywania się przez pracowników z ciążących na nich obowiązków. Z tego względu dane dotyczące indywidualnych świadczeń z funduszu świadczeń socjalnych nie mają charakteru informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w ramach stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w części jest zasadna. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Burmistrz Miasta jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Oczywiście, w przypadku, gdy objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym powiadomienie to nie jest dokonywane w formie decyzji administracyjnej. W świetle powyższego stwierdzić należało, że żądania zawarte w punkcie 1 wniosku (wydatki z funduszu świadczeń socjalnych za 2015 i 2016 r.) i w punkcie 3 wniosku (protokoły z posiedzeń komisji socjalnej w 2015 i 2016 r.) stanowią informację publiczną. Powyższe wynika już choćby z tego, że zasady tworzenia przez pracodawców zakładowego funduszu świadczeń socjalnych oraz zasady gospodarowania środkami tego funduszu nie mają charakteru wewnętrznego, albowiem Fundusz działa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 800 ze zm.). Pracodawców obowiązanych do utworzenia Funduszu ustawodawca określił w art. 3 powołanej ustawy. Przepis art. 10 ustawy stanowi, że środkami Funduszu administruje pracodawca. Środki Funduszu są gromadzone na odrębnym rachunku bankowym (art. 12 ust. 1 ustawy). Osoby uprawnione do korzystania z Funduszu to nie tylko pracownicy, ale także ich rodziny, emeryci i renciści – byli pracownicy i ich rodziny oraz inne osoby, którym pracodawca przyznał, w regulaminie, prawo korzystania ze świadczeń socjalnych finansowanych z Funduszu. Informacje o działaniu Funduszu mają zatem charakter publiczny (v. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 681/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dotyczą bowiem gospodarowania majątkiem publicznym (v. wyrok WSA w warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 669/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podziela tym samym twierdzenia organu zawartego w piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek, że informacje wskazane w punkcie 1 i 3 tego wniosku nie stanowią informacji publicznej. Okoliczność, że dokumenty, których dotyczy żądanie zawierają dane osobowe, na co w wymienionym piśmie powołał się organ, nie oznacza, że treść informacji nie stanowi informacji publicznej. Gdyby organ doszedł do wniosku, że udostępnienie żądanych informacji w określonym zakresie nie jest możliwe ze względu na przesłanki określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 5 tej ustawy), może wydać decyzję odmowną, na podstawie art. 16 u.d.i.p. W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu punktu 1 i 3 wniosku z dnia 17 marca 2017 r. na dzień wniesienia skargi i pozostaje w bezczynności w chwili rozpoznania przez Sąd niniejszej sprawy we wskazanym zakresie. Organ nie udzielił bowiem żądanej w tych punktach informacji publicznej ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też do dnia rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd. Z tego względu Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu 1 i 3 wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia punktu 1 i 3 wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie organ nie podjął natychmiastowych działań w celu rozpatrzenia wniosku w tym zakresie, jednakże, jak wynika z odpowiedzi na skargę, powyższe związane było z kwestią ustaleń co do reprezentacji Związku Zawodowego (pismo organu z dnia 6 kwietnia 2017 r.). Oczywiście, na gruncie u.d.i.p., a na podstawie tej ustawy złożony był wniosek z dnia 17 marca 2017 r., kwestia kompetencji wnioskodawcy, związku zawodowego do występowania do organu o udzielenie informacji publicznej, nie ma znaczenia i nie podlega badaniu przez organ (v. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 681/13, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2033/12, orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże błędna ocena organu w tym zakresie nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby organ zmierzał do celowego pozbawienia wnioskodawcy prawa do informacji publicznej. Niewłaściwe rozpatrzenie wniosku było wynikiem błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozpoznając skargę na bezczynność w zakresie rozpatrzenia przez organ punktu 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej Sąd stwierdził natomiast, że nie jest ona zasadna. W ocenie Sądu żądanie udostępnienia wniosków o wypłatę świadczeń z funduszu świadczeń socjalnych (za 2015 i 2016 r.), a zatem wniosków o przyznanie świadczeń z Funduszu, nie stanowi informacji publicznej, co prawidłowo stwierdził organ. Wprawdzie odpowiedzi w tym zakresie organ udzielił wnioskodawcy dopiero pismem z dnia 8 czerwca 2017 r., jednakże w sytuacji, gdy ta informacja nie stanowi informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., brak było podstaw do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności w jej udostępnieniu. Wnioski o przyznanie świadczenia nie są sprawą publiczną, albowiem sam wniosek o przyznanie świadczenia nie jest informacją o majątku publicznym i nie dotyczy zasad funkcjonowania Funduszu świadczeń socjalnych. Wnioski o przyznanie świadczenia mają charakter indywidualny, dotyczą danej osoby (jej rodziny). Z tego względu Sąd skargę w tym zakresie uznał za niezasadną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w punkcie 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł.