II GSK 2145/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 9/17 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 marca 2017r. o sygn. akt I SA/Sz 9/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA, bądź Sąd I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2016r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016r. nr [...]. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 29 lipca 2016r. H. B. (dalej wnioskodawczyni) domagała się od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie (dalej ZUS) umorzenia należności z tytułu składek z powołaniem się na swoją trudną sytuacją materialną (brak pracy, zdolności kredytowej i stałego źródła utrzymania) i rodzinną związaną z zadłużeniem powstałym w związku z nieopłaceniem faktur przez kontrahentów, a ponadto z koniecznością pomocy schorowanemu bratu. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że na koncie wnioskodawczyni figurują zewidencjonowane i wymagalne w dacie podejmowanego rozstrzygnięcia nieopłacone należności w części finansowanej przez płatnika składek, które w dacie złożenia wniosku o umorzenie obejmują składki na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 2009r. do lipca 2014r. w łącznej kwocie 58.514,53 zł. Zaległość z tytułu odsetek na dzień 29 lipca 2016r. wyniosła 27.395,00 zł. Wnioskodawczyni od dnia 23 lipca 2014r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, posiada zobowiązania finansowe z tytułu podatków, kredytów bankowych, instytucjach oraz u osób fizycznych – dochodzone w drodze prowadzonych postępowań egzekucyjnych. Decyzją z dnia [...] września 2016r. ZUS odmówił H. B. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek – na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016r. poz. 963), zwanej dalej u.s.u.s., oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. 2003r. nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podkreślił, że wnioskodawczyni nie jest wyłączona z możliwości zarobkowych jako osoba niezdolna do pracy i nie ma innych osób na bezpośrednim utrzymaniu. Powołana okoliczność pomocy choremu bratu oraz zadłużenie w opłacaniu składek w Izbie Architektów (co dodatkowo utrudnia stronie podjęcie zatrudnienia w zawodzie architekta) nie stanowi przesłanki całkowicie wyłączającej zobowiązaną z rynku pracy czy możliwości zarobkowych a w konsekwencji z osiągania dochodów. Niezależnie od powyższego ZUS stwierdził wobec wnioskodawczyni przesłankę całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Zobowiązana zaprzestała bowiem prowadzenia działalności, a w prowadzonym postępowaniu nie ustalono majątku, w tym dochodów podlegających egzekucji. Ponadto, nie wykazano innych praw majątkowych stanowiących podstawę egzekucji bądź zabezpieczenia należności składkowych, wobec czego za oczywiste uznano, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Decyzją z dnia [...] października 2016r. ZUS, po rozpatrzeniu wniosku H. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, utrzymał w mocy ww. decyzję własną, powtarzając wyszczególnioną powyżej argumentację. W tym zakresie zwrócono również uwagę, że decyzje ZUS w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter uznaniowy. Samo umorzenie zaległości z tego tytułu winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, bowiem zasadą jest płacenie składek. W konsekwencji nawet w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy ZUS nie jest zobligowany do umorzenia zaległości. W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję zobowiązana zakwestionowała argumentację organu, który z jednej strony stwierdził wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności, a z drugiej strony odmówił umorzenia wnioskowanych należności. WSA, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ww. decyzje, podkreślił że jakkolwiek decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, nie oznacza to jednak, że może być ona dowolna. W tym zakresie wskazano, że powołana w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia przesłanka umorzenia należności z tytułu składek uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej jak również zdrowotnej. W ocenie Sądu chodzi tu o niezbędne minimum, odnosząc się do takich pojęć, jak "minimum socjalne" oraz "minimum egzystencji", ustalanych przez Główny Urząd Statystyczny i Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. Tymczasem w treści zaskarżonych decyzji Sąd nie dopatrzył się analizy i odniesienia konkretnej sytuacji skarżącej do tychże pojęć – co uznano za błędną interpretację i w konsekwencji naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. WSA zauważył, że organy w ogóle nie odniosły wskazanych przesłanek do sytuacji finansowej strony, tj. braku dochodu oraz ponoszenia koniecznych wydatków na utrzymanie. Z zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika, na czym organy oparły swoją tezę, że wnioskodawczyni jest w stanie uregulować należności w kwocie 85.909,53 zł – skoro utrzymuje się obecnie jedynie z pomocy rodziny i przyjaciół, w sytuacji sprawowania opieki nad bratem. W tym ostatnim zakresie organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że upłynął termin zwolnienia lekarskiego brata. Brak wyjaśnienia powyższych kwestii oznacza, zdaniem WSA, że zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności. Ustawodawca, stanowiąc w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., o możliwości umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w odniesieniu do wskazanych tam zobowiązanych – pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, zaakceptował sytuację, w której umorzenie tychże należności następuje także w sytuacji, gdy przymusowe ściągnięcie należności byłoby wprawdzie możliwe, ale powodowałoby jednocześnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, pozbawiając ich m.in. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skoro zatem sam prawodawca uznał, że stan finansów publicznych pozwala na to, aby ze względu na ważny interes zobowiązanego, wyrażający się w zapobieżeniu zbyt ciężkim skutkom dla niego samego i jego rodziny, jakie wywołać mogłaby, np. zapłata należności kosztem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to oparcie indywidualnego rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia tychże należności, podyktowane troską o stan finansów ubezpieczeń społecznych, Sąd uznał za wyjście przez rozstrzygający o tej odmowie organ administracyjny poza przyznane mu kompetencje, a zatem niezgodne z prawem materialnym. Reasumując, WSA stwierdził, ze organy dokonały niezbędnych ustaleń, lecz zaniechały analizy materiału dowodowego w celu ustalenia, czy przedstawiona przez wnioskodawczynię sytuacja życiowa i majątkowa pozwala na opłacenie zaległych składek. Organy nie zbadały, czy w sprawie wystąpiła sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tymczasem dopiero pozytywne ustalenie takiej okoliczności powoduje konieczność rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy zaległe składki mogą być umorzone, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Skargę kasacyjną wywiódł ZUS, kwestionując wyrok Sądu I instancji w całości i wskazując w tym zakresie na: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: - przepisu art. 28 ust. 1, 2, 3, i 3a u.s.u.s. - przepisu § 3 ww. rozporządzenia, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku naruszenia prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, jak również pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 7 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że przypadki całkowitej nieściągalności zostały wskazane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., a wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że wyłącznie zaistnienie którejś ze wskazanych w tym przepisie okoliczności pozwala na uznanie, iż w stosunku do wnioskodawcy zachodzi całkowita nieściągalność. Przyznano jednocześnie, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ, w wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego, uznał, że wobec skarżącej zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 ustawy u.s.u.s., tj. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej oraz jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W tym zakresie ZUS wskazał, że nie ma kompetencji do analizowania sytuacji skarżącej w kontekście wynikającym z przepisów rozporządzenia, czyli badania czy wobec wnioskodawcy zachodzi uzasadniony przypadek, tj., gdy ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności i pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jego rodziny. Organ winien bowiem zanalizować sytuację wnioskodawczyni we wskazanym wyżej kontekście jedynie w wypadku, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie dojdzie do wniosku, że wobec wnioskodawczyni nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w przepisie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy u.s.u.s. Taki wniosek wypływa wprost z analizy przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powyższe oznacza, że organ, na skutek wniosku o umorzenie należności z tytułu składek złożonego przez ubezpieczonego, będącego jednocześnie płatnikiem składek, tj. opłacającego we własnym zakresie te składki, zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić, czy wobec wnioskodawcy zachodzi całkowita nieściągalność. W wyniku dojścia do wniosku, że całkowita nieściągalność zachodzi wobec wnioskodawcy, organ już na tym etapie przystępuje do rozstrzygnięcia, tj. w wyniku zastosowania uznania administracyjnego wydaje decyzję uwzględniającą wniosek lub odmawiającą umorzenia należności. W niniejszej sprawie ZUS ustalił, w oparciu o zebrany i wszechstronnie przeanalizowany materiał dowodowy, że wobec wnioskodawczyni zachodzą okoliczności wymienione w przepisie art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. Wobec takiego ustalenia organ mógł, ale nie musiał podjąć decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek. Korzystając z tej możliwości organ nie udzielił wnioskowanej ulgi i nie umorzył tych należności. Wobec powyższego za niezasadne uznano zastrzeżenia Sądu I instancji dotyczące niezastosowania przez organ skarżący przepisów rozporządzenia. Organ nie tylko nie miał obowiązku ich zastosowania, ale również nie miał do tego prawa w sytuacji, gdy ustalił, że wobec wnioskodawczyni zachodzi całkowita nieściągalność. W tej sytuacji niewłaściwym i sprzecznym z zasadą szybkości postępowania administracyjnego oraz naruszającym przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. byłoby wzywanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o aktualne dokumenty, a nawet dołączanie do akt sprawy dokumentów znajdujących się już w posiadaniu organu, na które powołał się wnioskodawca. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA, uchylając decyzje, dopuścił się naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., kwestionując prawo i obowiązek organu zastosowania uznania administracyjnego i zobowiązując organ do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie nie znajdującym zastosowania w niniejszej sprawie (analiza sytuacji rodzinnej i majątkowej dłużniczki oraz określenie wysokości dochodów dłużniczki służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych), to jest w celu ustalenia, czy w odniesieniu do wnioskodawcy występuje uzasadniony przypadek – pomimo że ZUS wyraźnie na podstawie dokonanych ustaleń faktycznych sprawy stwierdził, że taki przypadek nie zachodzi. Organ prawidłowo ustalił bowiem, że aktualnie wobec skarżącej zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności należności, wskazując jednak, że pomimo zakończenia prowadzenia przez dłużniczkę działalności gospodarczej i pozostawania osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, wnioskodawczyni nie jest osobą trwale wyłączoną z możliwości zarobkowych. W sytuacji bowiem, gdy zachodzi całkowita nieściągalność, nie aktualizuje się obowiązek przeprowadzenia analizy, czy wnioskodawca, ze względu na swój stan majątkowy oraz sytuację rodzinną, jest czy nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Mając na uwadze powyższe ZUS wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz 2) w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie 3) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, dodatkowo oświadczając że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy oraz wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012r. o sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia zaznaczyć trzeba, że wśród podniesionych zarzutów znalazło się naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji. Przedstawione przez skarżący kasacyjnie ZUS stanowisko dotyczy niezasadnego, jego zdaniem, uchylenia przez Sąd I instancji decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia H. B. należności z tytułu składek (łączna kwota 58.514,53 zł z odsetkami na dzień 29 lipca 2016r. wynoszącymi 27.395,00 zł). W orzecznictwie przyjmuje się, że zakres kognicji sądu nie ogranicza się jedynie, w przypadku uznaniowego charakteru decyzji – z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie – do oceny, czy zostały zachowane przesłanki formalne wymagane przepisami K.p.a. Decyzje ZUS odmawiające umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlegają bowiem kontroli merytorycznej. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., posiłkując się w tym zakresie przepisami rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009r., sygn. akt II GSK 1045/08, uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 30 czerwca 2000r., sygn. akt III UZP 15/00, z dnia 6 maja 2004r. sygn. akt II UZP 6/04). Jeszcze wyraźniej w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2007r., sygn. akt UK 216/06 (OSNP 2008, nr 13-14, poz. 202), stwierdzając, że "nawet jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 2 sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieje szansa na ich wyegzekwowanie (...) Sąd mógł więc badać, czy nieskorzystanie przez wierzyciela z prawa umorzenia należności nie krzywdzi dłużnika". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddziela się dowolność od możliwości umorzenia należności przez ZUS w sytuacjach objętych art. 28 u.s.u.s. i przepisami rozporządzenia. Sformułowana w art. 7 K.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego – której naruszenia nie dopatrzono się w odniesieniu do zaskarżonego wyroku – znajduje zastosowanie nie tylko postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (por. wyroki z dnia 21 lutego 2007r. sygn. akt II GSK 301/06, Lex nr 325379 i z dnia 10 października 2007r. sygn. akt II GSK 176/07, Lex nr 451167). Przy ocenie decyzji ZUS i wyroku Sądu I instancji należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2007r., sygn. akt II GSK 345/06, Lex nr 321267 podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności – w uzasadnionych wypadkach – organ, odmawiając zastosowania tej instytucji, zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...). Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...).Takie rozumowanie byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej". W rozpoznawanej sprawie spór koncentruje się na zasadniczym zagadnieniu, czy na podstawie przewidzianego w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. uznania administracyjnego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zasadna była odmowa umorzenia należności z tytułu składek w sytuacji, gdy ZUS stwierdził wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności. W tym zakresie skarżący kasacyjnie powołuje się na brak zastosowania w niniejszej sprawie przepisów § 3 ww. rozporządzenia (wskazanych przez WSA). Zarzuty te nie mogły jednak odnieść skutku w niniejszym postępowaniu kasacyjnym – wobec wykazanych przez Sąd I instancji nieprawidłowości, uzasadniających uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. W tym miejscu należy przypomnieć treść powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów u.s.u.s., zgodnie z którymi w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących – tak jak skarżąca pierwotnie H. B. – równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiono ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w którym to rozporządzeniu zawarta została norma (§ 3 ust. 1) stanowiąca o tym, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z kolei stosownie do art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. Należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), która zachodzi w przypadkach enumeratywnie tam wyliczonych (ust. 3), m. in. wtedy, gdy: - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (pkt 3); - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6). Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a także odsetek za zwłokę i kosztów upomnień, jako należności pochodnych, kompetencję do rozstrzygania w tym zakresie u.s.u.s. powierzyła ZUS. Analizując zaskarżony wyrok pod kątem zarzutów dotyczących art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z cyt. art. 28 ust. 1, 2, 3, i 3a u.s.u.s., § 3 ww. rozporządzenia oraz art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) brak podstaw by stwierdzić, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bądź uchybił przepisom postępowania tak że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności takie nie zostały wykazane w skardze kasacyjnej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji zawarto następujące stwierdzenia, cyt. "W niniejszej sprawie ponownie rozpatrując wniosek o umorzenie stwierdzono przesłankę całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zobowiązana zaprzestała prowadzenia działalności, a w niniejszym postępowaniu nie ustalono majątku, w tym dochodów podlegających egzekucji. Ponadto, nie ustalono innych praw majątkowych stanowiących podstawę egzekucji bądź zabezpieczenia należności składkowych, a tym samym jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wierzyciel publicznoprawny - Zakład aktualnie nie jest w stanie skutecznie dochodzić należności, a zobowiązana nie dysponuje ujawnionymi środkami na spłatę zobowiązań (...). Zakład nie kwestionuje przy tym okoliczności, iż wnioskodawczyni nie jest w stanie opłacić czy przystąpić do opłacenia przedmiotowych zobowiązań. Pomimo przyznania przesłanek całkowitej nieściągalności oraz braku na obecnym etapie możliwości skutecznego efektywnego dochodzenia należności a także spłaty ich przez zobowiązaną, postanowiono o odmowie umorzenia przedmiotowych należności uznając je za niezasadne". Tymczasem zgodnie z cyt. na wstępie art. 28 ust. 1, 2, 3 u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w enumeratywnie określonych w ust. 2-4 sytuacjach – które niewątpliwie wystąpiły w niniejszej sprawie – w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Ponownie podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek – tak na podstawie art. 28 ust. 1, jak i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. – ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być ona powzięta w sposób dowolny. Wiąże się to z podwyższonymi wymogami dla organów wydających rozstrzygnięcia w tym trybie – którym ZUS w niniejszej sprawie nie sprostał. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji z zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika, na czym ZUS, odmawiając umorzenia należności z tytułu składek i odsetek, oparły swoją tezę, że H. B. jest w stanie uregulować należności, które wraz z odsetkami wynoszą aż 85.909,53 zł – skoro z jej wniosku wynika, że nie uzyskuje dochodów, nie posiada majątku, utrzymuje się obecnie jedynie z pomocy rodziny i przyjaciół i sprawuje opiekę nad bratem. W tym ostatnim zakresie organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że upłynął termin zwolnienia lekarskiego brata. Tymczasem ZUS, tak w podjętych decyzjach, jak i w skardze kasacyjnej, przyznaje, że w stosunku do wnioskodawczyni zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek – będąca pierwotnie przewidzianą przez ustawodawcę przesłanką do ich umorzenia. W konsekwencji WSA prawidłowo stwierdził, że brak wyjaśnienia powyższych kwestii – przy pobieżnej ocenie stanu faktycznego – oznacza, że zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności. Z treści podjętych w niniejszej sprawie decyzji wynika przyjęcie przez ZUS, że z uznaniowego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Tymczasem, jak trafnie zauważa Sąd I instancji, okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza, że w tym przypadku decyzja dotyczy kwestii mającej zasadnicze znaczenia z punktu widzenia sfery elementarnych potrzeb posiadania środków niezbędnych do przeżycia i zapewnienia miejsca do zamieszkania. Jednocześnie należy zgodzić się z przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacją, że organy nie rozważyły możliwości uwzględnienia słusznego interesu zobowiązanej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Tymczasem podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej strony, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 maja 2013r. o sygn. akt I SA/Ol 84/13). Ustawodawca dał temu zresztą wyraz w treści upoważnienia ustanowionego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. dla ministra właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, stanowiąc by przy wydawaniu ww. rozporządzenia uwzględniono przesłanki uzasadniające to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. W niniejszej sprawie za niedopuszczalną i przedwczesną należy uznać odmowę umorzenia przez ZUS należności z tytułu składek – z ogólnym powołaniem się na całkowitą ich nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. – w sytuacji, gdy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dopuszcza zastosowanie tej instytucji w uzasadnionych przypadkach określonych w § 3 rozporządzenia wykonawczego do tego przepisu – na które expressis verbis powołuje się skarżąca. W złożonym do ZUS wniosku H. B. wskazuje bowiem na swoją trudną sytuacją materialną, związaną z brakiem dochodów, dużym zadłużeniem (powstałym w związku z nieopłaceniem faktur przez kontrahentów), a ponadto z koniecznością pomocy schorowanemu bratu. Do okoliczności tych – nader istotnych z punktu widzenia zobowiązanej – ZUS nie odniósł się w sposób szczegółowy, co trafnie zauważył Sąd I instancji w wydanym wyroku. Tym samym całkowicie oderwano się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej, przy czym punktem odniesienia przy rozstrzyganiu co do wniosku zobowiązanej była ocena czy spłata zadłużenia nie zagraża jej egzystencji – w kontekście minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 184 w zw. art. 182 § 2 p.p.s.a.