I OSK 3553/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2208/17 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2208/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: M. D. wystąpił z wnioskiem o wpisanie go jako władającego na zasadach posiadania samoistnego odnośnie działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych w Warszawie Dzielnicy [...]. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] orzekł o odmowie dokonania aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wpisaniu M. D. jako władającego na zasadach posiadania samoistnego do działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy dla których prowadzone są księgi wieczyste nr [...] i [...] stanowiące własność Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji M. D. wniósł odwołanie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że M. D. wystąpił z wnioskiem o wpisanie go jako władającego na zasadach posiadania samoistnego do działek nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Z uwagi na odmienny stan prawny działki nr [...] i [...] zostały one wydzielone do odrębnego postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2016 r. nr [...], w której organ ewidencyjny uwzględnił wniosek i orzekł o ujawnieniu M. D. w ewidencji gruntów i budynków jako władającego wskazanymi działkami. Od decyzji tej nie złożono odwołania dlatego stała się ona ostateczna. Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowym postępowaniu należało rozpoznać sprawę, co do działek nr [...], [...], [...]. Obecnie w ewidencji gruntów i budynków działki te opisane są: - działka nr [...] jako grunt rolny klasy III a o pow. [...]ha - działka nr [...] jako łąki trwałe klasy III, IV i V i rów o pow. [...]ha - działka nr [...] jako łąki trwale klasy V o pow. [...]ha. Nieruchomości te zostały uregulowane na rzecz Skarbu Państwa i założono dla nich księgi wieczyste odpowiednio dla działki [...] księgę nr KW [...] dla działek nr [...] i [...] nr KW nr [...]. Następnie zaś dla działki nr [...] jako podlegającej komunalizacji Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] stwierdzającą nabycie własności tej nieruchomości przez m.st. Warszawę. Na tej podstawie w ewidencji ujawniono do działek nr [...] i [...] własność Skarbu Państwa oraz Prezydenta m.st. Warszawy jako podmiot władający, tj. gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, natomiast do działki nr [...] własność m.st. Warszawy i Prezydenta m.st. Warszawy jako podmiot władający, tj. gospodarujący zasobem gminnym. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca w trakcie postępowania nie przedłożył żadnego dokumentu świadczącego o posiadaniu prawa do dysponowania tym terenem, w szczególności umowy zawartej z właścicielami tych nieruchomości. Strona wskazała natomiast, że korzysta z przedmiotowej nieruchomości, na dowód czego przedstawiła dokumenty opłacania podatku, przyznania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (m.in. za działkę nr [...]) oraz wyjaśniła, że kosi łąki pokrywające te działki. Wizja dokonana w terenie wykazała, że działki porośnięte są trawami, a częściowo drzewami, działka nr [...] jest ogrodzona, a w jej rogu jest niedokończony budynek i narzędzia rolnicze. W dawnej ewidencji gruntów jako władający byli ujawnieni S. C. i Z. C. (w ewidencji z 1980 r. do działki nr [...] był wpisany S. C., a w protokole z 1979 r. wpisano jego współużytkowanie z Z. C. do działek nr [...] i [...]). Z akt sprawy wynika natomiast, że wnioskodawca M. D. jest spadkobiercą po Z. C., która nabyła spadek po S. C. Za nietrafny organ uznał zarzut podniesiony w odwołaniu, że ewidencja w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego zobowiązana jest wykazać osobę władającego (posiadacza) bez względu na charakter tego posiadania. W tym wypadku w ewidencji ujawniona jest bowiem osoba władającego rozumiana jako podmiot gospodarujący odpowiednio w imieniu Skarbu Państwa i m.st. Warszawy tym mieniem czyli Prezydent m.st. Warszawy. Przepisy dotyczące ewidencji gruntów, a w szczególności art. 20 ust. 2 pkt 1a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), nie przewiduje ujawniania osób korzystających z takich gruntów bezumownie. Wręcz przeciwnie przepisy te odsyłają w tym zakresie do form władania i gospodarowania określonych w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Samoistne posiadanie, którego ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków domagał się pierwotnie wnioskodawca może być wpisane do ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1b P.g.i.k., ale tylko do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Taki przypadek w sprawie nie zachodzi, gdyż nieruchomości zostały uregulowane w księgach wieczystych. Zatem nie jest możliwe wpisanie wnioskodawcy jako władającego przedmiotowymi gruntami w trybie tych przepisów. Od powyższej decyzji M. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.i.k.; 2) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i b P.g.i.k.; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę, że art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.i.k. jest systemowo skorelowany z przepisami Kodeksu cywilnego i przepisami regulującymi ustrój ksiąg wieczystych [ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790) – zwanej dalej "u.k.w.h.", rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. z 2016 r. poz. 312)]. Skarżący pomija to, że w przypadku nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej, gdzie ujawniony jest właściciel gruntu nie ma możliwości ujawnienia samoistnego posiadacza gruntu. Nie przewiduje tego ustawa o księgach wieczystych i wydane na jej podstawie i w celu jej wykonania przepisy wykonawcze. W tego typu sytuacji działa domniemanie z art. 3 u.k.w.h., silniejsze, niż domniemania wynikające z posiadania (art. 4 u.k.w.h.). Dlatego też przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.i.k. nie wymienia jako władającego gruntem posiadacza samoistnego. Sąd podkreślił też, że przedmiotowe nieruchomości objęte są reżimem ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.". W ww. ustawie nie przewidziano jako władających gruntami będącymi w zasobach publicznych (skarbowym, gminnym) samoistnych posiadaczy nieruchomości. Tego rodzaju gruntami mogą władać jednostki organizacyjne sprawujące trwały zarząd nieruchomościami (art. 43 ust. 1 u.g.n.) oraz podmioty będące np. użytkownikami nieruchomości (art. 61 ust. 1 u.g.n.). Inaczej jest natomiast w przypadku braku dokumentów potwierdzających stan własnościowy nieruchomości. Wówczas ujawnia się w ewidencji gruntów i budynków władającego będącego samoistnym posiadaczem nieruchomości, ponieważ w tej sytuacji działa domniemanie z art. 339 i art. 341 K.c. W konsekwencji tylko w sytuacji uregulowanej w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b P.g.i.k. możliwe jest ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków jako władającego nieruchomością samoistnego posiadacza. Tej zasady prawodawca konsekwentnie przestrzega w przepisach wykonawczych do P.g.i.k. (§ 10 ust. 2, § 23 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Skoro zatem M. D. w podaniu z dnia 8 stycznia 2016 r. domagał się aktualizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie jego osoby jako samoistnego posiadacza nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] położone w dzielnicy [...], a przed wydaniem decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy dla tych nieruchomości założono księgi wieczyste i ujawniono w nich Skarb Państwa (działki nr [...] i [...]) oraz Miasto st. Warszawę (działka nr [...]), to zdaniem Sądu, organ I instancji zasadnie odmówił uwzględnienia wniosku. Sąd zwrócił uwagę, że co prawda organy nie kwestionowały tego, że skarżący faktycznie władał przedmiotowymi nieruchomościami jako samoistny posiadacz. Jednak podjętą przez skarżącego próbę ujawnienia władania faktycznego (mającego znaczenie prawne) w ewidencji gruntów zablokował Prezydent m.st. Warszawy działający jako organ reprezentujący Skarb Państwa, wnioskując do sądu wieczystoksięgowego o założenie dla przedmiotowych nieruchomości ksiąg wieczystych i wpisanie do działu II Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości i Prezydenta m.st. Warszawy jako organ reprezentujący tę osobę prawną, co spowodowało wyłączenie domniemań wynikających z posiadania na które mógłby się powoływać M. D. Następnie Prezydent m.st. Warszawy działając jako organ wykonawczy Miasta st. Warszawy wnioskował o wykreślenie Skarbu Państwa z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] i wpisanie jako jej właściciela Miasta st. Warszawy. W spornej sytuacji jaka zaistniała między samoistnym posiadaczem nieruchomości, a publicznoprawnymi jej właścicielami nie ma miejsca na ujawnienie w ewidencji gruntów samoistnego posiadacza nieruchomości. Samoistne posiadanie jest stanem faktycznym mającym znaczenie prawne (może prowadzić np. do zasiedzenia nieruchomości). Wobec tego wszelkie tego rodzaju spory cywilne mogą być rozstrzygane w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym z zakresu aktualizacji ewidencji gruntów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. D., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 61 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię ww. przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a P.g.i.k. i uznanie, że władającym w rozumieniu tego przepisu może być wyłącznie podmiot sprawujący w imieniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego trwały zarząd daną nieruchomością na podstawie art. 43 ust. 1 u.g.n. oraz podmiot będący użytkownikiem, dzierżawcą lub najemcą nieruchomości na podstawie art. 61 ust. 1 u.g.n. i nie może nim być podmiot korzystający z gruntu bezumownie podczas, gdy z brzmienia tego przepisu wynika, że rozróżnia on pojęcie władającego nieruchomością od pojęcia gospodarującego nieruchomością w rozumieniu przepisów u.g.n. i nie ogranicza on pojęcia władania jedynie do sytuacji przewidzianych w ww. przepisach art. 43 ust. 1 u.g.n. i 61 ust. 1 u.g.n., a jedynie odwołuje się ogólnie do wszystkich przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, a tym samym za władającego - wobec braku definicji władającego w tych przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa i konieczności zastosowania art. 336 K.c. - uznać należy także każdego faktycznie władającego nieruchomością, nawet jeśli nie posiada on formalnych uprawnień do władania nią na mocy powołanych przepisów u.g.n.; 2) art. 336 K.c. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo, że art. 20 ust. 1 lit. a P.g.i.k. odwołuje się do władającego w rozumieniu przepisów u.g.n., które to przepisy pojęcia władającego nie definiują i w tym zakresie pojęcie to winno być definiowane w oparciu o ww. przepis K.c. definiującego posiadacza uznając nim każdego faktycznie władającego rzeczą (w tym nieruchomością). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy wnosząc o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Ponadto wniósł o orzeczenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia są prawidłowe, a złożona skarga kasacyjna pozbawiona podstaw merytorycznych i prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Jak wynika z akt okoliczności faktyczne w sprawie są bezsporne, skarżący jest posiadaczem, bez tytułu prawnego, działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...]. W trakcie postępowania administracyjnego został uregulowany stan prawny przedmiotowych nieruchomości założono dla nich księgi wieczyste. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] wpisana do KW [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., wydaną w trybie komunalizacji, stwierdził nabycie własności tej nieruchomości przez m.st. Warszawę. Natomiast działki nr [...] i nr [...] stanowią nieruchomość wpisaną do KW nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa. W tych okolicznościach faktycznych skarżący, który jest posiadaczem przedmiotowych działek bez tytułu prawnego domagał się ujawnienia w ewidencji. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego, tj. w pkt 1 art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że korzystający z gruntu bezumownie nie jest władającym, oraz w pkt 2 art. 336 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie pomimo, że art. 20 ust. 1 lit a (powinno być art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a) odwołuje się do władającego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzuty te są niezasadne, proponowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia powyższych przepisów jest błędna, natomiast prawidłowa jest wykładnia dokonana przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. Dz. U. z 2014 r., poz.897, a więc w brzmieniu jakie miało zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem wniosek o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów skarżący złożył w dniu 8 stycznia 2016 r.) w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z powyższego przepisu, tj. pkt 1 lit. b jednoznacznie i bezspornie wynika, że ujawnienie w ewidencji gruntów, osób, czy też innych podmiotów, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania możliwe jest tylko wówczas gdy dla gruntów tych ze względu na brak księgi wieczystej lub zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Zgodnie zaś z pkt 1 lit. a, jeżeli nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w ewidencji oprócz właściciela ujawnia się inne podmioty, ale tylko takie które mają te nieruchomości w swoim władaniu lub gospodarowaniu w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Jednym słowem w przypadku gdy nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ujawnieniu w ewidencji, obok właściciela, podlega tylko taki podmiot, który włada taką nieruchomością zgodnie z zasadami i formami prawnymi władania uregulowanymi w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Osoba, czy podmiot który włada nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez tytułu prawnego nie jest i nie może być ujawniona w ewidencji gruntów. Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 336 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Odwoływanie się przez skarżącego kasacyjnie do pojęcia władania z art. 336 Kodeksu cywilnego i wskazywanie, że to pojęcie winno mieć również zastosowanie w przypadku niniejszej sprawy jest o tyle błędne, że pojęcie to ma zastosowanie. Należy jednak zauważyć, że właśnie z tego przepisu wynikają dwie formy władztwa nad rzeczą: władanie jak właściciel (posiadacz samoistny) i władanie jak podmiot, który posiada określone prawo do rzeczy (posiadacz zależny). W tym kontekście należy jeszcze raz zwrócić uwagę i podkreślić, że w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b ustawodawca odwołuje się do pojęcia władania, ale równocześnie doprecyzowuje to pojęcie. I tak w pkt 1 lit. a jest mowa jest o władaniu (lub gospodarowaniu) w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (czyli władaniu opartym o tytuł prawny wynikający z tych przepisów), a w pkt 1 lit. b mowa jest o władaniu na zasadach samoistnego posiadania. Można tym samym zauważyć, że wyniki wykładani językowej art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne znajdują pełne potwierdzenie w wynikach wykładni systemowej, tj. przy uwzględnieniu art. 336 Kodeksu cywilnego. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, wobec czego należało ją oddalić na zasadzie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.