I OSK 796/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 699/17 w sprawie ze skarg R. B. i M. B. na czynność Wójta Gminy S. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany numeru porządkowego budynku oraz zmiany nazwy ulicy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 listopada 2017 r., na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), stwierdził bezskuteczność zaskarżonej przez R. B. i M. B. czynności Wójta Gminy S. z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie zmiany numeru porządkowego budynku oraz zmiany nazwy ulicy. W zawiadomieniu z 12 czerwca 2017 r. Wójt Gminy S., powołując się na art. 47 a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, ze zm.), poinformował M. B. i R. B., że dla budynku stanowiącego ich własność położonego w miejscowości S. na działce nr [...],[...], zmienia się dotychczasowy numer porządkowy z ul. [...] i nadaje się numer porządkowy – ul. [...]. Poinformował w związku z powyższym o obowiązku wynikającym z art. 47b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. umieszczeniu tabliczki z numerem porządkowym i nazwą ulicy w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając bezskuteczność powyższej czynności wskazał, że przedmiotowe postępowanie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości m.in. w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny wynikający z odpowiednich dokumentów. Sąd podkreślił, że przywołany w zawiadomieniu art. 47a ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne odnosi się tylko do ustalania numerów porządkowych, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a tej ustawy, a więc nie dotyczy dokonywania zmian. Jednocześnie stwierdził, że wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia, nieznane są podstawy materialno-prawne zmian ani powody, dla których ich dokonano. Sam fakt podjęcia uchwały o nadaniu nazwy projektowanej - pomiędzy ul. [...] a ul. [...] ulicy – [...], czy nawet stwierdzenie wadliwości ustalonych numerów porządkowych, nie są wystarczającymi przesłankami do wprowadzenia zmian, ponieważ niewłaściwe oznaczenie powinno mieć przede wszystkim skutek w postaci utrudnienia ich wykorzystywania w taki sposób, że uzasadniona jest modyfikacja. Sąd podkreślił, że organ nie wskazał na podstawie jakich konkretnych dokumentów dokonał ustalenia, że dotychczasowa ulica i numer porządkowy domu skarżących są niewłaściwe. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika jednoznacznie sposób rozumowania organu odnośnie do prawidłowego oznaczenia budynku skarżących. Uniemożliwia to również prawidłową i pełną kontrolę sądową zaskarżonej czynności. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wójt Gminy S., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że przepis ten odnosi się tylko do ustalenia numerów porządkowych, o których mowa w "ust. 4 pkt lit. a ustawy", a więc nie dotyczy dokonywania zmian, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd bezskuteczności zaskarżonej czynności; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 p.p.s.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i uznanie przez Sąd I instancji, że organ nie wskazał, na jakiej podstawie dokonał ustalenia, że dotychczasowa ulica i numer porządkowy domu skarżących są niewłaściwe oraz że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, nie wynika jednoznacznie sposób rozumowania organu odnośnie do prawidłowego oznaczenia budynku skarżących, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd bezskuteczności zaskarżonej czynności; 3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Wójta Gminy S. z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie zmiany numeru porządkowego budynku oraz zmiany nazwy ulicy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do przywołanego w podstawach skargi kasacyjnej art. 47a ust. 1 pkt 1 i art. 47a ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, zadaniem gminy jest ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a (numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania), z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. W orzecznictwie oraz w doktrynie podnosi się, że wójt ustala numery porządkowe w drodze czynności materialnotechnicznej. Postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości w oparciu m.in. o aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości, wynikający z odrębnych dokumentów (wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07, CBOSA). Przypisanie numeru ma porządkujące znaczenie w obrocie prawnym. Skarga kasacyjna podnosząc zarzut naruszenia przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego wywodzi, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że przepisy te nie dotyczą dokonywania zmian w ustalonych numerach porządkowych, przez co nieprawidłowo stwierdził, iż zaskarżona czynność jest bezskuteczna. Ponadto, zdaniem Wójta Gminy S., wyczerpująco zostało wyjaśnione w toku postępowania, że uporządkowanie numeracji i nazewnictwa ulicy przy której znajduje się m.in. nieruchomość skarżących było odpowiedzią na pojawiające się przez wiele lat trudności spowodowane wadliwością nazwy i numeracji porządkowej nieruchomości oraz zgłaszane w tym względzie prośby mieszkańców Gminy. Przedstawiona argumentacja skarżącego kasacyjnie organu nie świadczy o wadliwości zaskarżonego wyroku jako wydanego z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Podkreślić przede wszystkim wypada, że uwypuklona w skardze kasacyjnej pewna niezręczność w formułowaniu wypowiedzi uzasadnienia, nie mogła stać się przesłanką uchylenia zaskarżonego wyroku z powołaniem się na błędną wykładnię art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zauważyć należy, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko o braku podstaw do dokonywania zmian w ustalonych numerach porządkowych budynków, w dalszej części wywodu Sądu zostało zweryfikowane, a powyższa czynność została oceniona również w kontekście zasad określonych przepisami rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012 r. poz. 125). Podkreślić zatem trzeba, że użyte w przywołanym przepisie ustawy pojęcie "ustalanie numerów porządkowych budynków" obejmuje zarówno te czynności w wyniku których organ po raz pierwszy ustala numer porządkowy, jak i takie sytuacje, w których dochodzi do zmiany ustalonego wcześniej numeru i ponownego ustalenia numeru porządkowego. Służy temu przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, w myśl którego: "[n]umery porządkowe, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a ustawy, zwane dalej "numerami porządkowymi", ustala się w procesie zakładania ewidencji, a w uzasadnionych przypadkach także w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany, wykorzystując do tego celu: (...)". Tym samym nie ma wątpliwości, że kompetencja organu dotycząca ustalenia numeru porządkowego obejmuje również możliwość zmiany numeru porządkowego. W odniesieniu do pozostałej argumentacji skargi kasacyjnej w omówionym zakresie, należy stwierdzić, że wadliwości zaskarżonego wyroku nie sposób wyprowadzić wobec stanowiska Sądu, iż organ nie sprostał w pełni obowiązkowi wykazania w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, w oparciu m.in. o dostępne dokumenty, że dotychczasowa nazwa ulicy i numer porządkowy domu skarżących są niewłaściwe. Przedstawione dopiero na etapie postępowania przed sądem okoliczności obrazujące zmiany związane z przekształceniami własnościowymi nieruchomości, których konsekwencją były zmiany w dostępie do dróg, nie mogły w sposób wyczerpujący wskazać na motywy podjętych przez organ czynności w zakresie zmian w numerze porządkowym budynku skarżących oraz nazwy ulicy. Zauważyć należy, że zmiana ulicy wraz dokonywaną zmianą numeracji budynków, powinna być poprzedzona pozyskaniem danych w zakresie celowości i skutków, jakie zmiany te mogą za sobą nieść. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w tym zdjęcia oraz informacje przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę, nie pozwalały dociec, z jakich przyczyn dokonano tak daleko idącej zmiany w ustaleniu numeru porządkowego budynku stanowiącego własność M. B. i R. B. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 133 p.p.s.a. w § 1 stanowi, że podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonanej przez organ oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne. (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10, CBOSA) Dokonując oceny zaskarżonego wyroku przez pryzmat art. 133 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji na podstawie nadesłanych akt sprawy, po uwzględnieniu przedstawionej argumentacji obu stron w toku postępowania sądowego, dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego w kontekście jego znaczenia dla podjęcia zaskarżonej czynności. Powyższe świadczy o braku zasadności dla podniesionego zarzutu naruszenia art. 133 p.p.s.a. Odmawiając słuszności twierdzeniom skargi kasacyjnej, jakoby zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 146 § 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że przepis ten określa proceduralne skutki zakończenia postępowania przed sądem ze skargi m.in. na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stwierdzić należy, że warunki rozpoznawanej sprawy uprawniały Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i wydania orzeczenia na powyższej podstawie o bezskuteczności zaskarżonej czynności Wójta Gminy S. Zasadnie Sąd wskazał, że o wadliwości zaskarżonej czynności przesądza brak wskazania przez organ, jakie konkretnie dokumenty i jakie ustalenia legły u podstaw wyprowadzonej konieczności zmiany numeracji i przyporządkowania budynku będącego własnością skarżących. Jednocześnie, co warto zaznaczyć, Sąd w uzasadnieniu wyroku wypowiedział się co do możliwości powtórnego podjęcia (wykonania) czynności, udzielając w tym względzie stosownych wskazówek. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.