III SA/Gd 699/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skarg R. B. i M. B. na czynność Wójta Gminy [...] z dnia 12 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany numeru porządkowego budynku oraz zmiany nazwy ulicy 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżących R. B. i M. B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poinformował M. B. i R. B., właścicieli budynku położonego w miejscowości na działce nr [...], km 3, jedn. rej. [...], że zmienia się dotychczasowy numer porządkowy z ul. [...] i nadaje się numer porządkowy ul. [...]. W związku z tym, jak podano w zawiadomieniu, na podstawie art. 47b ust. 1 ustawy, powstał obowiązek umieszczenia przez właścicieli nieruchomości zabudowanych, w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Podano też, że na tabliczce, oprócz numeru porządkowego zamieszcza się również nazwę ulicy lub placu, a w miejscowości bez ulic lub placów posiadających ulice lub place bez nazw, nazwę miejscowości. W dniu 4 sierpnia 2017 r. M. B. i R. B. skierowali skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na czynność Wójta Gminy z dnia 12 czerwca 2017 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zrzucili naruszenie art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. Skarżący podali, że przedmiotowa nieruchomość od okresu po drugiej wojnie światowej posiadała numer [...]. Zasadniczy dojazd i wyjście z budynku istniał i istnieje od strony ulicy [...]. Około 1998 r. w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości poprowadzono nową ulicę – M. K., która jest drogą gruntową. Fakt ten nigdy nie powodował żadnych wątpliwości do oznaczenia ich nieruchomości. W 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił skarżących o planowanej zmianie numeru porządkowego nieruchomości, gdyż z takim wnioskiem miał wystąpić mieszkaniec pobliskiej nieruchomości. Wówczas skarżący wnosili o pozostawienie dotychczasowego oznakowania z uwagi na znaczne koszty czynności związanych ze zmianą adresu. Postępowanie to zakończyło się bez dokonania zmian. Skarżący wskazali, że zaskarżona czynność jest dla nich wyjątkowo niekorzystna i powoduje powstanie znacznych kosztów, w tym pociąga za sobą konieczność zmian dowodu osobistego czy innych dokumentów. Ponadto, adres ten jest podany jako adres do korespondencji w Krajowym Rejestrze Sądowym spółki "[...]" sp. z o.o., gdzie skarżąca jest członkiem zarządu, jak i w innych dokumentach skarżącego. W odpowiedzi na skargi Wójt Gminy wniósł o ich oddalenie. Wyjaśnił, że Gminna Rada Narodowa Uchwałą nr [...] z dnia 27 września 1988r. nadała projektowanej ulicy pomiędzy ul. [...], a ul. [...] nazwę M. K.. W związku z licznymi rozbieżnościami w numeracji porządkowej oraz ewidencji gruntów i budynków wynikającymi z zaszłości historycznych, Wójt Gminy podjął działania mające na celu uporządkowanie tej sytuacji i zmienił nr porządkowy budynku skarżących. Wbrew temu co twierdzą skarżący, działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do ul. [...]. Jedyny dostęp z działki nr [...] do ul. [...] możliwy jest z działki nr: [...]. W ewidencji gruntów działki nr [...] i [...] oznaczone są symbolem RV oraz RVI, natomiast działka nr [...] symbolem B, co nie czyni ich działkami drogowymi. Ponadto jak wynika z informacji w rejestrze gruntów skarżący nie są właścicielem działki nr [...]. Fizyczny dostęp do działki nr [...], jest od ul. [...], a budynek znajdujący się na tej nieruchomości jest zaniedbany i jest wysoce wątpliwe, aby w ogóle był zamieszkany. Dalej wskazano, że skarżący posiadają położoną w sąsiedztwie działkę nr [...] i posiada ona w rejestrze gruntów nr porządkowy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej - jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem skarg w niniejszej sprawie jest czynność Wójta Gminy (dalej jako - "Wójt") dotycząca zmiany numeru porządkowego nieruchomości budynkowej oraz "zmiany" ulicy, przy której nieruchomość jest położona. Zgodnie z art. 47a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm., dalej zwanej - "ustawą") do zadań gminy należy: 1) ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów; 2) umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy. Ewidencję miejscowości, ulic i adresów zakłada się m.in. na podstawie ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości (art. 47a ust. 3 pkt 1 ustawy). Zawiera ona m.in. nazwy ulic, placów oraz dane określające położenie tych ulic i placów, a także dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi (art. 47a ust. 4 pkt 2 i pkt 5 lit. a ustawy). Kompetencja do ustalania numerów porządkowych, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a ustawy, przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który czyni to z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają (art. 47a ust. 5 ustawy). Właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają, mają obowiązek umieszczania w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru (art. 47b ust. 1 ustawy). Na tabliczce tej umieszcza się również nazwę ulicy oraz w sytuacji w tym przepisie przewidzianym także miejscowości (art. 47b ust. 2 ustawy). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ukształtował się pogląd, że czynność właściwego organu gminy, polegająca na nadaniu lub zmianie, albo odmowie nadania lub zmiany numeru porządkowego nieruchomości, nie następuje w drodze decyzji, czy postanowienia, ale ma charakter czynności materialno-technicznej. Postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu sprowadzać się jedynie do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości, między innymi w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny wynikający z odpowiednich dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 17/12). Zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2017 r. Wójt Gminy poinformował M. B. i R. B. (dalej jako - "skarżący") właścicieli budynku położonego w miejscowości na działce nr [...], km 3, jedn. rej. [...], o zmianie dotychczasowego oznaczenia ich budynku z ul. [...] na ul. [...]. Jako podstawę prawną czynności wskazano art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ww. ustawy. W przedmiotowym zawiadomieniu brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia (nie podano nawet przyczyn dokonanych przez organ zmian). Poinformowano natomiast skarżących o obowiązku umieszczenia przez właścicieli nieruchomości zabudowanej na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym i nazwą ulicy. Ponadto, co ważne, z treści zawiadomienia wynika, że przedmiotem czynności jest nie tylko zmiana numeru porządkowego nieruchomości budynkowej z numeru [...] na numer [...], ale również zmiana ulicy, przy której budynek jest położony, a mianowicie z ulicy [...] na ulicę [...]. Wynika to jednoznacznie z treści zawiadomienia (ul. [...] - ul. [...]). Zatem zaskarżona czynność materialno-prawna dotyczyła wprowadzenia dwóch zmian. Przy czym, nie może ujść uwadze, że przywołany w zawiadomieniu przepis art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy jest przepisem kompetencyjnym, zaś jego ustęp 5 odnosi się tylko do ustalania numerów porządkowych, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a ustawy (a więc nie dotyczy dokonywania zmian). Taki sposób procedowania, nawet w przypadku procedury uproszczonej, jest niedopuszczalny w państwie prawa. Jest on dotknięty wadliwością, która niezależnie od dalej poczynionych uwag musi przemawiać za stwierdzeniem bezskuteczności czynności. Wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia, nieznane są podstawy materialno-prawne zmian ani powody dla których, ich dokonano. Brak zaś takiej wiedzy uniemożliwia zainteresowanemu podmiotowi nie tylko zrozumienie przyczyn wprowadzenia zmian, ale przede wszystkim odniesienie się do nich czy sformułowanie w stosunku do nich zarzutów. Jak wynika z treści skarg, skarżący w zaistniałej sytuacji musieli się udać do organu, aby uzyskać informacje na temat uzasadnienia dla dokonanych zmian. Przechodząc dalej, to oceniając legalność zaskarżonej czynności wskazać należy na przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2012 r., poz. 125; dalej: - jako "rozporządzenie") albowiem przepisy tego rozporządzenia zostały przywołane przez Wójta w odpowiedzi na skargi. Rozporządzenie określa szczegółowy zakres informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizację i tryb tworzenia, aktualizacji i udostępniania baz danych ewidencji oraz wzór wniosku o ustalenie numeru porządkowego budynku (§ 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, numery porządkowe, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a ustawy, zwane dalej "numerami porządkowymi", ustala się w procesie zakładania ewidencji, a w uzasadnionych przypadkach także w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany, wykorzystując do tego celu: (1) ewidencję numeracji porządkowej nieruchomości; (2) ewidencję gruntów i budynków; (3) BDOT500; (4) BDOT10k; (5) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takich planów - decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; (6) ortofotomapę cyfrową. Stosownie natomiast do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia, dla każdej ulicy i każdego placu posiadającego nazwę tworzy się odrębne, ciągłe zbiory numerów porządkowych w sposób zapewniający przestrzenną regularność każdego z tych zbiorów oraz unikalność jego elementów, zachowując w miarę możliwości istniejące numery porządkowe, ujawnione w ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości, oraz dotychczasowe zasady tej numeracji. Dla każdej wsi lub części wsi stanowiącej miejscowość oraz dla każdego osiedla na obszarach miast, w których ulice i place nie posiadają nazw, tworzy się jeden ciągły zbiór numerów porządkowych, w sposób zapewniający jego przestrzenną regularność oraz unikalność jego elementów (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany dokonuje się z różnych przyczyn wymienionych w tym przepisie, w tym między innymi gdy: została utworzona nowa ulica lub plac w drodze nadania nazwy ciągowi komunikacyjnemu (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia) oraz jeżeli istniejąca numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie (§ 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Z przywołanych powyżej przepisów wynika m.in., że jeżeli numery porządkowe powtarzają się (nie są unikalne) lub jeżeli zbiór numerów porządkowych nie jest ciągły i nie zapewnia przestrzennej regularności numeracji porządkowej, może być podstawą do zmiany numeracji porządkowej nieruchomości. Jednak nawet samo stwierdzenie swoistej wadliwości numeracji porządkowej nie jest wystarczającą przesłanką do wprowadzenia zmiany numeracji porządkowej, ponieważ ta wadliwość powinna mieć skutek w postaci utrudnienia wykorzystywania numeracji. Ponadto, okolicznością, która może przemawiać przeciwko wprowadzeniu zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, nawet jeżeli numeracja jest wadliwa z powodu braku ciągłości i przestrzennej regularności, jest potrzeba zachowania dotychczasowej, ukształtowanej nieraz w długim okresie historycznym, numeracji porządkowej nieruchomości. Zmiana tak ukształtowanej numeracji nieruchomości nawet jeżeli wprowadzona zostanie ciągłość i przestrzenna regularność numeracji, może bowiem prowadzić także do utrudnienia wykorzystywania nowej numeracji, na przykład ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 czerwca 2017 r., IV SA/Po 218/17). Jak już zaznaczono w odpowiedzi na wniesione skargi, Wójt Gminy wskazał na przepisy § 9 ust. 1 pkt 4 i 6 rozporządzenia jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej czynności (a której zawiadomienie z dnia 12 czerwca 2017 r. nie zawierało). Organ, powinien zatem wykazać w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, w oparciu m.in. o dostępne dokumenty, że dyspozycje przywołanych przepisów rozporządzenia zostały wypełnione, i to w odniesieniu do nieruchomości budynkowej skarżących, której to czynność materialno-techniczna dotyczyła. W ocenie Sądu orzekającego, temu obowiązkowi organ w pełni nie sprostał. Wójt powołał się ogólnie na istniejące liczne rozbieżności w numeracji porządkowej, a także w ewidencji gruntów i budynków, wynikające z zaszłości historycznych oraz ograniczył się do przywołania uchwały Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia 27 września 1988 r. W żaden jednak sposób nie wskazując na czym rozbieżności te polegały i w jakim zakresie wiązały się z budynkiem skarżących. Trzeba zauważyć, że mimo powołania się na przepis § 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, organ w ogóle nie wyjaśnił, czy i dlaczego istniejąca numeracja porządkowa budynków, w tym dotychczasowy numer porządkowy budynku skarżących, zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie. Jest to o tyle ważne, że istniejący stan rzeczy według skarżących datuje się od okresu po II wojnie światowej, a organ oprócz powołania się na sam fakt istnienia rozbieżności, nie podał innych powodów dokonanej zmiany. Dodać tu można, że podczas rozprawy sądowej skarżący wywodził, że trudno mówić o porządkowaniu numeracji, gdyż po zmianie, numeracja ulicy [...] zacznie się od nr 7, z pominięciem numerów 1, 3 i 5. W nawiązaniu do § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, trzeba zgodzić się z organem, że przedmiotowa uchwała z dnia 27 września 1988 r. nadała projektowanej ulicy pomiędzy ul. [...], a ul. [...] nazwę [...]. Jednak sam fakt podjęcia uchwały w 1988 r., nie stanowi dostatecznego wyjaśnienia dlaczego i na jakiej podstawie organ obecnie przepisał nieruchomość skarżących do tej ulicy. Pomiędzy podjęciem uchwały a czynnością upłynęło prawie 30 lat. Natomiast dojazd oraz wejście do budynku istnieje, jak wywodzą skarżący od strony ulicy [...], i to również od czasu po II wojnie światowej. Przy czym trudno odnieść się do tych twierdzeń, gdyż w aktach brak jest zdjęć czy jakichkolwiek innych materiałów obrazujących budynek i dojazd do niego od strony ulicy [...]. Natomiast ze zdjęć znajdujących się w aktach wykonanych od ulicy [...] nie wynika, że budynek posiada od tej strony wjazd, który jest wykorzystywany. Zdjęcia te wskazują również, że ulica [...] stanowi nieurządzoną drogę gruntową (co odzwierciedla również zdjęcie założone przez skarżącego do akt podczas rozprawy). Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy, odniesienie się przez organ do twierdzeń skarżących dotyczących działek, które pozwalają na dojazd i dostęp do ich nieruchomości, bez szerszej analizy istniejącego stanu faktycznego, nie może być w świetle ww. przepisów rozporządzenia, wystarczające. Tym bardziej, że znajdujące się w aktach informacje uproszczone z ewidencji gruntów dotyczące m.in. przedmiotowych działek datowane są na dzień 9 sierpnia 2017 r. (a więc już po dacie dokonanego zawiadomienia). Jeśli więc organ twierdzi, że pewne stany (fakty) nie uległy zmianie, to powinien to wykazać. Podsumowując, przedmiotowe postępowanie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości m.in. w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny wynikający z odpowiednich dokumentów. Jak już podniesiono sam fakt podjęcia ww. uchwały czy nawet stwierdzenie wadliwości ustalonych numerów porządkowych, nie są wystarczającymi przesłankami do wprowadzenia zmian, ponieważ niewłaściwe oznaczenie powinno mieć przede wszystkim skutek w postaci utrudnienia ich wykorzystywania w taki sposób, że uzasadniona jest modyfikacja (np. wprowadzanie w błąd wielu osób, błędy w różnego rodzaju dokumentacji czy dokonanie innych zmian, które bezpośrednio wpływają na konieczność zmiany w dotychczasowym oznaczeniu nieruchomości). Zaznaczenia również wymaga, że w zawiadomieniu, jak i w toku postępowania sądowo-administracyjnego organ nie wskazał, na podstawie jakich konkretnych dokumentów (zasadniczo oprócz uchwały) dokonał ustalenia, że dotychczasowa ulica i nr porządkowy domu skarżących są niewłaściwe. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, nie wynika jednoznacznie sposób rozumowania organu odnośnie prawidłowego oznaczenia budynku skarżących. Uniemożliwia to również prawidłową i pełną kontrolę sądową zaskarżonej czynności. Niemniej, co należy podkreślić, stwierdzenie przez Sąd orzekający bezskuteczności zaskarżonej czynności w świetle poczynionych rozważań, nie przesądza ostatecznie o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez Wójta Gminy w przyszłości. Wobec treści zarzutów trzeba także wskazać, że fakt generowania przez czynność materialno-techniczną kosztów związanych np. z koniecznością wymiany dokumentów, nie może stanowić przeszkody w dokonywaniu przez organ zmian, mających uzasadnioną podstawę prawną i faktyczną. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.