I GSK 1897/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Po 806/17 oddalającego sprzeciw E. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu gminy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 listopada 2017 r. oddalił sprzeciw E. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] września 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji dot. ustalenia przypadającej do zwrotu kwoty udzielonej w 2015 r. dotacji oświatowej oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) uchyliło decyzję Burmistrza Gminy C. z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie orzeczenia o zwrocie dotacji za rok 2015 w łącznej kwocie 41.724,61 zł wraz z odsetkami oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło naruszenie przez organ I instancji przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez pominięcie zeznań świadków, oparcie się na pisemnych oświadczeniach oraz niewyjaśnienie sprzeczności z nich wynikających. Część postępowania dowodowego organ przeprowadził bez udziału strony, co w świetle ogólnej zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 i 79 § 2 kpa) jest niedopuszczalne. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia zapłaty faktur VAT wystawionych przez O. S.A., jak również protokołu kontroli przeprowadzonej w siedzibie Przedszkola, na który organ I instancji się powoływał. Organ nie odniósł się do załączonych przez stronę faktur oraz nie wyjaśnił podnoszonych przez siebie wątpliwości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji także nie sprostało wymogom art. 107 kpa, z uwagi na brak jasnego stanowiska organu co do całości materiału dowodowego. W ocenie organu, w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo orzeczono również o terminie płatności odsetek. Kolegium podkreśliło, że w ponownie wydanej decyzji organ I instancji winien dokładnie wypowiedzieć się i uzasadnić, czy uznał zakwestionowaną część dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem czy też za pobraną nienależnie lub w nadmiernej wysokości. W dniu [...] października 2017 r. E. W. wniosła sprzeciw od ww. decyzji zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dla uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Skarżąca zarzuciła błędne uznanie, że wszczęcie i przeprowadzenie przez organ I instancji kontroli na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w okresie podlegającym kontroli, a tym samym bez podstawy prawnej - tj. uchwały Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., która weszła w życie [...] stycznia 2016 r. było prawidłowe i zgodne z przepisami prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw uznając, że zaskarżone orzeczenie w zakresie podlegającym jego kognicji nie narusza prawa, w ramach danego środka zaskarżenia. Powołując się na treść art. 64e oraz 151a § 1 ppsa stwierdził, że w przypadku wniesienia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do oceny zasadności wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej) przez organ II instancji. A contrario, na danym etapie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 kpa. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma, wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec tak zakreślonych ram postępowania Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego (t.j. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uchybienie powyższym przepisom w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Prawidłowo wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E. W. domagała się jego uchylenia oraz wydania orzeczenia reformatoryjnego poprzez uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie w całości zaskarżonej tym środkiem prawnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] września 2017 r.; w przypadku zaś gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą podstawy do wydania orzeczenia w trybie art. 188 ppsa - wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa i w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy wskazany do wyjaśnienia przez organ II instancji zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, z uwagi na fakt, iż jeszcze w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji miały miejsce na tyle poważne naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, m.in. zasady praworządności oraz przepisów prawa materialnego, iż zasadne było uchylenie decyzji Burmistrza Gminy C. z dnia [...] czerwca 2017 r. i umorzenie postępowania administracyjnego, natomiast ponowne prowadzenie postępowania celem dokładniejszego wyjaśnienia mniej istotnych kwestii jest bezcelowe, czego Sąd I instancji nie zauważył a co powinno skutkować uwzględnieniem sprzeciwu, 2. art. 151a § 1 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa i w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zakreślony do wyjaśnienia przez organ II instancji zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, z uwagi na fakt, iż jeszcze w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji miały miejsce na tyle poważne naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, m.in. zasady praworządności oraz przepisów prawa materialnego, iż zasadne było uchylenie decyzji Burmistrza Gminy C. z [...] czerwca 2017 r. i umorzenie postępowania administracyjnego, natomiast ponowne prowadzenie postępowania celem dokładniejszego wyjaśniania mniej istotnych kwestii jest bezcelowe, czego Sąd I instancji nie zauważył, a co powinno skutkować uwzględnieniem sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jako niezasadna podlega oddaleniu. Należy zauważyć, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935). Do Działu III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zatytułowanego "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" został dodany Rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji", zawierający artykuły 64a - 64e. Zgodnie z art. 64a ppsa od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Oznacza to, że od tego jednego rodzaju decyzji organu II instancji, jakim jest decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w przypadku, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zamiast skargi stronie przysługuje sprzeciw od tej decyzji. Do sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64b § 1 ppsa), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 2 ppsa), zaś w myśl § 3 tego przepisu, w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Analiza wskazanych przepisów uzasadnia twierdzenie, że sprzeciw jest środkiem prawnym inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne. Celem wprowadzenia do tego postępowania nowych rozwiązań było przyspieszenie postępowań administracyjnych i ograniczenie wpływu skarg do sądów administracyjnych. Dlatego też nie można zapominać, że sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, aczkolwiek uruchamia postępowanie sądowe, to jest to postępowanie szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy ograniczony został do jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 kpa i na tym etapie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co wynika z przepisu § 2a art. 138 kpa. Z powyższych względów podniesione w środku prawnym zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji błędne zastosowanie art. 151a § 2 ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa i w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w sytuacji, gdy zakreślony przez organ II instancji do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma - zdaniem strony - znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przypomnieć należy, że art. 151a § 2 ppsa jest tzw. przepisem wynikowym. Oznacza to, że warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci, odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Podniesiony w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151a § 2 ppsa powiązany został z naruszeniem przez organ art. 138 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki, to jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (v. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa a doprecyzowaną w art. 127 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 kpa stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 kpa, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (v. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Zatem kontrolujący decyzję kasacyjną sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Biorąc pod uwagę stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia organu orzekającego w pierwszej instancji, polegające m.in. na oparciu się wyłącznie na pisemnych oświadczeniach świadków, przy pominięciu zeznań innych wskazanych świadków, niewyjaśnienie sprzeczności wynikających z zeznań, oparcie się na dowodach przeprowadzonych bez udziału strony, brak części dowodów w aktach (protokołu kontroli), uzasadniały jako prawidłową ocenę działania organu odwoławczego przez Sąd I instancji. Organ ten szczegółowo wyjaśnił, dlaczego wskazane uchybienia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz wskazał, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ ponownie orzekając w sprawie. Wywiązał się tym samym z obowiązku jaki nakłada na niego art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że - jak już wyjaśniono powyżej - zakres postępowania wszczętego na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa został zawężony do badania naruszenia przez organy przepisów postępowania. Strona upatruje zaś naruszeń w uchybieniu zasadzie praworządności oraz przepisom prawa materialnego. Tym samym argumenty kasatora wykraczają poza ramy niniejszego postępowania. W sytuacji niestwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 kpa oraz podzielenia stanowiska organu odwoławczego w zakresie wskazanych przepisów postępowania, Sąd ten zasadnie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 ppsa. Spełniając wymogi przewidziane w art. 138 § 2 kpa wskazał bowiem z naruszeniem jakich przepisów postępowania decyzja organu I instancji została wydana, wyjaśniając przyczyny, z powodu których tak uznał i dlaczego miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, argumenty podniesione przez skarżącą kasacyjnie wykraczają zaś poza zakres rozpoznawanej w tym trybie sprawy. Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.