II OSK 2291/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 2314/17 w sprawie ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2017 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 340,00 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2314/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania : uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta M. St. Warszawy z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 22 listopada 2016 r. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] w [...] (dalej: "Spółdzielnia") zwróciła się do Prezydenta m. st. Warszawy o wydanie decyzji zobowiązującej Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie do sporządzenia przeglądu ekologicznego dotyczącego oddziaływania na środowisko trasy [...] na odcinku ul. [...] do ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że na odcinku ok. 60 mb, na wysokości budynku przy ul. [...] w [...] wzdłuż przedmiotowej drogi nie zostały zamontowane ekrany akustyczne. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Prezydent m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania, uznając, że Spółdzielnia nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w wydaniu decyzji w sprawie zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy ww. postanowienie Prezydenta M. St. Warszawy. Wyjaśniło, że art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ("p.o.ś.") określa generalne założenia instytucji przeglądu ekologicznego, zarówno od strony materialnej, jak i formalnej. Postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego co do zasady wszczynane jest z urzędu. Dlatego organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Spółdzielni. Nie oznacza to, że w przypadku wpłynięcia takiego wniosku organ powinien ograniczyć się do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek potencjalnej strony. Powinien w takim przypadku rozważyć podnoszone przez wnioskodawcę argumenty, również pod kątem dyspozycji art. 237 p.o.ś. i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, m. in. w zakresie ustalenia, czy występują okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. W zależności od dokonanych ustaleń organ winien albo poinformować wnioskodawcę, że nie widzi podstaw do inicjowania z urzędu postępowania w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, albo też wydać decyzję merytoryczną w przedmiocie zasadności i konieczności nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie SBM [...] podniosła zarzuty naruszenia art. 237 p.o.ś., art. 64, art. 68 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 86 Konstytucji RP, art. 6 ust. 4 w zw. z art. 10a Dyrektywy Rady Wspólnoty Europejskich z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wiąże się z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której na jednostkę (podmiot) mogą być nałożone konkretne obowiązki lub na podstawie których jednostka może dochodzić realizacji jej uprawnień. Taką normę prawa może stanowić art. 140 Kodeksu cywilnego. Niezależnie bowiem od wstępnego charakteru postępowania w przedmiocie zobowiązania podmiotu prowadzącego instalację do sporządzenia przeglądu ekologicznego nie można uznać, by na tym etapie wykluczony był udział innych stron niż podmiot prowadzący instalację. Wynik takiego postępowania może bowiem bezpośrednio wpływać na wykonywanie praw właścicielskich na nieruchomościach znajdujących się w obszarze oddziaływania instalacji na środowisko. Wobec tego podmioty, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości mogą mieć interes prawny w postępowaniu w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, wywodzący się z art. 140 k.c. Argumentem przemawiającym za brakiem przymiotu strony nie może być możliwość ochrony w innych postępowaniach. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy z jednej strony wskazuje na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, w którym uznano, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 237 p.o.ś. jest jedynie podmiot zobowiązany przez właściwy organ do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, z drugiej zaś strony wskazuje na konieczność rozważenia postępowania wyjaśniającego m.in. w zakresie ustalenia, czy występują okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziałania instalacji na środowisko. Wskazuje również, że w zależności od dokonanych ustaleń organ winien albo poinformować wnioskodawcę, że nie widzi podstaw do inicjowania postępowania albo wydać decyzję merytoryczną. Tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wewnętrznie sprzeczne i nie realizuje zasady przekonywania. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na konieczność rozważenia podnoszonych przez wnioskodawcę argumentów, również pod kątem dyspozycji art. 237 p.o.ś. i mimo tego zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zaniechanie tego działania oznacza, że postanowienie Kolegium oprócz tego, że nie odpowiada wymogom art. 11, art. 15, art. 107 § 3 k.p.a., narusza również art. 7 i art. 77 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu w ogóle nie odniósł się do argumentów podnoszonych w zażaleniu. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji polecił wziąć pod uwagę okoliczności podniesione przez Spółdzielnię i ocenić, czy ma ona interes prawny w żądaniu wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło powyższemu wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 237 p.o.ś. oraz art. 28, art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wadliwą ich wykładnię polegająca na błędnym przyjęciu, że wszczęcie postępowania w sprawie zobowiązania prowadzącego instalację podmiotu korzystającego ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego może nastąpić na wniosek strony, podczas gdy postępowanie w trybie art. 237 p.o.ś. może być wszczęte jedynie z urzędu, a ewentualny interes prawny innych podmiotów w rozumieniu art. 28 k.p.a. uprawniał będzie je do występowania w charakterze strony dopiero po wszczęciu postępowania; II. przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 7, art. 11, art. 15 i art. 77 k.p.a. poprzez brak rozważenia i odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia, co skutkowało niewłaściwą oceną stanowiska wyrażonego w postanowieniu Kolegium, a w konsekwencji nierozpatrzeniem istoty sprawy i sformułowaniem błędnych zarzutów sprzeczności w uzasadnieniu postanowienia oraz naruszenia przez organ przepisów k.p.a., podczas gdy Kolegium prawidłowo wykazało w uzasadnieniu, że postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego nie jest wszczynane na wniosek, ale w urzędu, co jednak nie wyklucza udziału w prowadzonym już postępowaniu podmiotów innych niż prowadzący instalację; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe zarzucenie Kolegium braku wyjaśnienia przesłanek utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji oraz sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podczas gdy Kolegium uznało prawidłowość postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Spółdzielni, nie wykluczając jednocześnie istnienia przesłanek, które mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu, a wówczas nie jest wykluczony udział w postepowaniu również Spółdzielni. W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że konstrukcja art. 237 p.o.ś. oraz charakter prowadzonego w trybie tego przepisu postępowania nie pozwalają na jego skuteczne inicjowanie przez strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na poparcie tego stanowiska przywołał m.in. wyrok NSA w sprawie II OSK 1772/12. Zdaniem organu konstrukcja art. 237 p.o.ś. stanowi wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 61 § 1 k.p.a., co podyktowane jest specyfiką postępowania i dolegliwościami, jakie niesie za sobą nałożenie obowiązku w tym trybie. Przegląd ekologiczny jest bowiem specjalistyczną i kosztowną ekspertyzą, która przenosi na stronę postępowania obowiązek ustalenia stanu faktycznego. Środek ten może być więc stosowany tylko wtedy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych. Na poparcie tego stanowiska organ powołał m.in. wyroki NSA w sprawach II OSK 971/09, II OSK 2018/10. Dalej wskazano, że prawo administracyjne zna przypadki postępowań wszczynanych wyłącznie z urzędu, co nie wyklucza udziału w nich podmiotów mających interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (np. w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej). Kolegium zarzuciło Sądowi pierwszej instancji, że nie uwzględnił różnicy między interesem prawnym do występowania w postępowaniu w charakterze strony, a uprawnieniem do inicjowania postępowania. To zaś doprowadziło do błędnej wykładni art. 237 p.o.ś., art. 28, art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a. Uzasadniając zarzuty procesowe Kolegium stwierdziło, że Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował w sposób prawidłowy uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji sformułował nieprawidłowe twierdzenie o jego wewnętrznej sprzeczności. W uzasadnieniu organu II instancji wskazano, że Prezydent m. st. Warszawy powinien poza postępowaniem z wniosku Spółdzielni rozważyć podnoszone przez Spółdzielnią argumenty pod katem zasadności zainicjowania postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego z urzędu. Ewentualne postępowanie powinno być wszczęte z urzędu, a nie na wniosek Spółdzielni. Powyższe nie ma jednak wpływu na prawidłowość stanowiska o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego z wniosku Spółdzielni. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SBM [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania , podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty, zarówno procesowe, jak i materialnoprawne, sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który dopatrzył się sprzeczności w uzasadnieniu Kolegium, polegającej na tym, że z jednej strony stwierdzono prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji uznającego za stronę postępowania jedynie podmiot zobowiązany, z drugiej stwierdzono konieczność rozważenia argumentów SBM [...], również pod kątem dyspozycji art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), dalej "p.o.ś.", a nadto we wskazaniach co do dalszego postępowania polecił organom administracji publicznej ocenić, czy Spółdzielnia ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 237 "p.o.ś." Przepis powyższy stanowi, że w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie wniosek Spółdzielni zawierał żądanie wszczęcia postępowania w trybie omawianego przepisu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w tej sprawie w pełni akceptuje, że postępowanie w przedmiocie przeglądu ekologicznego jest wszczynane z urzędu, co nie oznacza, że nie mogą w nim uczestniczyć inne podmioty niż inwestor, pod warunkiem, że wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Należy bowiem odróżnić kwestię wszczęcia postępowania z urzędu od uznania określonych podmiotów za strony toczącego się postepowania administracyjnego (por. M. Górski, w: Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s. 883; wyroki NSA: z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1772/12; z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2742/13; z dnia 29 stycznia 2019 r.; sygn. II OSK 543/17; wszystkie cyt. orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przegląd ekologiczny służy głównie wyjaśnieniu czy konkretna instalacja (działalność) negatywnie oddziałuje na środowisko i ewentualnie jakie należy podjąć działania w celu zmniejszenia lub całkowitej eliminacji tego negatywnego działania. Nałożenie obowiązku sporządzenia takiej opinii na określony podmiot przenosi ciężar ustalenia stanu faktycznego z organu na stronę postępowania. Jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych. Przegląd ekologiczny jest w istocie opinią specjalistyczną, a zatem koszty jego sporządzenia są wysokie i obciążają prowadzącego instalację, co nie jest dla niego obojętne. Wszystko to powoduje, że postępowanie w przedmiocie nałożenia tego obowiązku może być wszczęte tylko z urzędu. Niewątpliwie, wniosek podmiotu mającego interes prawny w takim postępowaniu może stanowić impuls do podjęcia przez organ stosownych działań wyjaśniających, które mogą w konsekwencji doprowadzić do zobowiązania do sporządzenia przeglądu ekologicznego, nigdy jednak nie może sam w sobie uruchomić takiego postępowania. Pod względem procesowym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., było więc prawidłowe. Przesłanką jego wydania nie mógł być jednak brak legitymacji procesowej skarżącej, jak to stwierdził organ I instancji, ponieważ niewykluczone jest, że Spółdzielnia może mieć interes prawny w postępowaniu w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, ale brak możliwości wszczęcia tego postępowania na wniosek Spółdzielni ("z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte"). Ma rację skarżący kasacyjnie, że na te właśnie okoliczności wskazało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, dodatkowo wyjaśniając, że poza postępowaniem z wniosku Spółdzielni ( które zakończyło się odmową wszczęcia postępowania) organ środowiskowy powinien wziąć pod uwagę podnoszone przez nią argumenty pod kątem zasadności zainicjowania z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia przez inwestora przeglądu ekologicznego. Stanowisko takie należy uznać za trafne, a nadto należy podkreślić , że w ocenie NSA w niniejszej sprawie konieczne jest rozważenie przez właściwe organy możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 237 p.o.ś. Podsumowując - w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie ma więc sprzeczności, której dopatrzył się Sąd pierwszej instancji, a co było przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. W świetle powyższego, skarżące kasacyjnie Kolegium trafnie zarzuciło Sądowi pierwszej instancji, że dokonał błędnej wykładni art. 237 p.o.ś., art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a., oraz że nieprawidłowo zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 11, art. 15 i art. 77 k.p.a. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z ww. przepisami, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Wobec tego, że skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.