II SA/Kr 395/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. Z., M. K., W. S., i innych na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących: W. Z., M. K., W. S., i innych kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia 9 września 2014 r., na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0010 ha, nr [...] o pow. 0,0204 ha, nr [...] o pow. 0,0202 ha, nr [...] o pow. 0,0016 ha oraz nr [...] o pow. 0,0270 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części parceli katastralnej l. kat. [...] b.gm. kat. [...], na rzecz: M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R., W. Z., T. K. i I. K.. W uzasadnieniu organ podał, że Wojewoda postanowieniem z dnia 15 czerwca 2012 r. stwierdził, że Prezydent Miasta podlega wyłączeniu i wyznaczył Starostę do załatwienia sprawy. Pismem z dnia 11 kwietnia 1996 r. W. Z. wystąpiła do byłego Urzędu Rejonowego w K. z wnioskiem o zwrot nieruchomości gruntowej l. kat. [...] gm. kat. G., obj. Iwh 29 c. d KW [...] położonej w K. przy ul. K.. Na podstawie analizy treści Lwh 29 c.d. KW [...], jak również decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia 6 sierpnia 1975 r. nr [...] organ ustalił, że wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część parceli katastralnej l. kat. [...] w dacie wywłaszczenia stanowiła współwłasność: M. z K., F. K., M. K., A. K., S. K. oraz E. K. po 1/6 części. Organ wskazał, że stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości, które muszą zaistnieć łącznie są: wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami; zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy są spadkobiercami poprzednich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, a zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] odpowiada wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. G.. Wywłaszczenie ww. nieruchomości nastąpiło na mocy decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia 6 sierpnia 1975 r. nr [...], wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie organu nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Na podstawie przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 2014 r. oględzin nieruchomości ustalono, że granica północna i wschodnia wnioskowanego do zwrotu terenu zastabilizowane są granicznikami. Z kolei granica południowa biegnie po fragmencie ogrodzenia działki nr [...], następnie po jego przedłużeniu poprzez teren znajdujący się w ogrodzeniu stacji prostownikowej MPK. Przez przedmiotową nieruchomość biegnie droga betonowa, na której w dniu rozprawy zaparkowane są samochody. W części północnej znajduje się teren zielony porośnięty trawą, na którym znajduje się kilka drzew i krzewów, fragment ogrodzenia piaskownicy oraz studnia. Natomiast na części nieruchomości znajdującej się w ogrodzeniu stacji prostownikowej MPK znajdują się płyty betonowe pokrywające teren oraz krzewy, drzewa i fragment metalowego ogrodzenia. Ponadto ustalono, że na ww. nieruchomości znajdują się przewody kanalizacyjne i wodociągowe, niepozostające w eksploatacji MPWiK S.A., infrastruktura telekomunikacyjna [...] S.A. w postaci kanalizacji teletechnicznej otworowej ze studniami kablowymi wybudowanymi w latach 80-tych ub. wieku oraz cztery linie średniego napięcia. Ustalono również, że działki: nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] nie są obciążone prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Organ stwierdził, że zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody jednoznacznie wskazują, że na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budowy podstacji prostownikowej trakcyjnej MPK "[...]" przy ul. P., natomiast teren wokół samego budynku podstacji, jak również jego najbliższe otoczenie, zgodnie z planem realizacyjnym, będącym integralną częścią decyzji z dnia 7 maja 1975 r. nr [...], zostały zagospodarowane pod drogę dojazdową do samej podstacji, jak również do posesji Zgromadzenia [...] w K., co zostało przewidziane w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia 6 sierpnia 1975 r. nr [...], jak również w decyzji z dnia 3 czerwca 1975 r. zatwierdzającej plan realizacyjny podstacji prostownikowej trakcyjnej MPK "[...]". Zdaniem organu nie można ograniczać się do stwierdzenia, że cel, określony w decyzji o wywłaszczeniu jako budowa podstacji przekaźnikowej polegał jedynie na posadowieniu samego budynku podstacji. Dla prawidłowego funkcjonowania podstacji niezbędne jest zapewnienie odpowiedniego dojazdu do niej, co bezsprzecznie miało miejsce i to już w siedem lat po wywłaszczeniu. Nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części parceli katastralnej l. kat. [...] gm. kat. [...] miała zostać przeznaczona pod budowę drogi dojazdowej do podstacji przekaźnikowej MPK, jak również pod drogę zastępczą do budynku Zgromadzenia [...], które stanowiły integralną część powyższej inwestycji, co przesądza o tym, iż nie można jej uznać za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Odwołanie od decyzji złożyli: W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 136 ust. 3 w zw. z art., 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, który doprowadził do nieprawnego przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze wszystkich działek objętych wnioskiem o zwrot. Wnieśli o uchylenie decyzji i orzeczenie o zwrocie działek ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołujący się podkreślili, że cel wywłaszczenia winien być interpretowany ściśle, a ten został określony precyzyjnie w decyzji z dnia 6 sierpnia 1975 r. jako pod budowę stacji przekaźnikowej. Nieuzasadnione było przyjęcie przez organ, że cel wywłaszczenia był szerszy i obejmował również budowę drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego Zgromadzenia [...]. Organ oparł swoje ustalenia na treści dokumentów innych niż decyzja o wywłaszczeniu, do których decyzja ta w ogóle się nie odwołuje. Decyzje te stanowiły element procesu inwestycyjnego, odnosiły się do samej inwestycji a nie celu wywłaszczenia. Odwołujący się podkreślili, że droga dojazdowa zastępcza do budynku mieszkalnego Zgromadzenia [...] nigdy nie miała być i nie była funkcjonalnie powiązana ze stacją prostownikową. Ponadto wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na budowę drogi dojazdowej było sprzeczne z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia. Niezależnie od powyższego odwołujący się stanęli również na stanowisku, że materiał zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do twierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w zakreślonych przez ustawę granicach czasowych. Przewidziana stacja prostownikowa nie została zrealizowana na wywłaszczonej nieruchomości, a na sąsiedniej działce nr [...]. Pozyskane w poczet materiału dowodowego zdjęcie lotnicze z 1975 r. nie pozwala na poczynienie ustaleń czy droga dojazdowa została zrealizowana na działkach nr [...], [...], [...] a jeżeli tak to czy na całej ich powierzchni, czy też tylko na jej części. Ponadto na brak realizacji drogi na przedmiotowych działkach wskazuje okoliczność, że zgodnie z danymi w ewidencji gruntów, działki te nadal są oznaczone jako terenu mieszkaniowe (B) a nie jako drogi. Ponadto, aktualnie dojazd do stacji trafo, która znajduje się na działce nr [...], odbywa się przez działkę nr [...], która nie była objęta wywłaszczeniem na mocy decyzji z dnia 6 sierpnia 1975 r. a ponadto, obok położona jest gminna działka nr [...], prowadząca od ulicy Kordylewskiego do zachodniej części ogrodzenia stacji trafo, oznaczona w ewidencji gruntów jako droga, stanowiąca własność Gminy. Nie ma przesłanek do twierdzenia, że stan obecny różni się od stanu z 1982 r. zwłaszcza, że brama wjazdowa na teren wokół stacji prowadzi wprost na działkę nr [...]. Zdjęcie lotnicze nie jest precyzyjnym dowodem na potwierdzenie obszaru zajętego dla budowy drogi dojazdowej, gdyż nawet przy przyjęciu, że na terenie obejmującym część z tych działek droga ta została wybudowana przed 1982 rokiem, odmowa zwrotu mogłaby dotyczyć jedynie tej części, a to zgodnie z art. 137 ust. 2 ugn. Analogiczna argumentacja zachowuje aktualność w stosunku do realizacji celu polegającego na budowie drogi zastępczej dojazdowej do budynku mieszkalnego - brak jest dokumentów precyzyjnie wskazujących, że droga ta powstała na działkach objętych wnioskiem o zwrot. Wojewoda decyzją z dnia 10 lutego 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i rozważania prawne zawarte w decyzji Starosty. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że dwie pierwsze przesłanki zwrotu nieruchomości tj. zawnioskowane do zwrotu działki o nr: [...], [...], [...] i [...] stanowią część wywłaszczonej nieruchomości - parceli katastralnej l. kat. [...] gm. kat. [...]-w rozumieniu u.g.n., a z wnioskiem ojej zwrot wystąpiły wszystkie uprawnione osoby. Analizując zaistnienie trzeciej przesłanki tj. zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia organ II instancji wskazał na konieczność uwzględnienie skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt: P 38/11, w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 137 ust.1 pkt 2 u.g.n. z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim uznaje się za nieruchomość zbędną nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, lecz nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podstawą dla oceny, czy zaistniał stan zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jeżeli natomiast cel wywłaszczenia zostało określony w sposób ogólnikowy za pomocą określeń ogólnych to prawidłowe określenie celu wywłaszczenia powinno zostać dokonane na podstawie tych samych kryteriów, co niezbędność postępowania wywłaszczeniowego. Analiza całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego powinna być podstawą do uszczegółowienia, doprecyzowania celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie do takiego doprecyzowania doszło w postępowaniu przed organem I instancji, którego ustalenia w zakresie celu wywłaszczenia oraz spełnienia trzeciej przesłanki zwrotu, tj. zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oparte zostały m.in. na dokumentach poprzedzających wydanie decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 6 sierpnia 1975 r., Nr [...]. Organ odwoławczy dokonał ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazał, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 sierpnia 1975 r., Nr [...] podniesiona została niezbędność wywłaszczanych nieruchomości dla realizacji stacji przekaźnikowej oraz powołana została, jako podstawa tej realizacji, decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z dnia 20 lipca 1973 r., Nr [...], która to z kolei - jak wynika z treści decyzji z dnia 3 czerwca 1975 r., znak: [...] - uchylona została "w części objętej niniejszą decyzją". Decyzja z dnia 3 czerwca 1975 r., znak: [...] zatwierdzała plan realizacyjny podstacji prostownikowej trakcyjnej MPK "[...]" przy ul. P. w K. wraz z drogą dojazdową oraz drogą zastępczą dojazdową do budynku mieszkalnego Zgromadzenia [...]. Ponieważ decyzja ta wydana została jeszcze przed decyzją o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 6 sierpnia 1975 r., Nr [...] oraz częściowo uchyliła decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 20 lipca 1973 r., Nr [...] należy uznać, iż nieruchomości wywłaszczone były niezbędne do zrealizowania inwestycji podstacji prostownikowej trakcyjnej wraz z drogą dojazdową i drogą dojazdową zastępczą. Do takiego wniosku prowadzi również analiza treści decyzji z dnia 26 września 1975 r., znak: [...], wydanej na skutek wniesienia odwołania przez Zgromadzenie [...] w K., utrzymującej w mocy decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 6 sierpnia 1975 r., Nr [...]. Celem wywłaszczenia wedle decyzji z dnia 26 września 1975 r., znak: [...] była podstacja trakcyjna (a więc nie sama stacja przekaźnikowa, jako element podstacji trakcyjnej, lecz większa niż sama budowa stacji przekaźnikowej, inwestycja). Ponadto, w treści decyzji pojawia się wyjaśnienie co do drogi dojazdowej do posesji Zgromadzenia oraz zwiększeniu powierzchni terenu podlegającego wywłaszczeniu. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że na kilka miesięcy przed formalnym wywłaszczeniem doszło do modyfikacji sposobu określenia celu wywłaszczenia nieruchomości. W/w dokumenty potwierdzają, że celem, dla którego dokonane zostało wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości była w efekcie budowa podstacji prostownikowej trakcyjnej wraz z drogą dojazdową oraz drogą zastępczą dojazdową. Zdaniem Wojewody wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Organ odwołał się do zdjęć lotniczych przedstawiających sposób zagospodarowania terenu w 1975 r. oraz w 1982 r. Z porównania obu zdjęć do znajdujących się w aktach sprawy map oraz załączników graficznych wynika, że zdjęcie datowane na 1982 r. przedstawia teren zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Na zdjęciu tym widoczne są: budynek podstacji, teren wokół budynku, droga dojazdowa do budynku podstacji, droga dojazdowa do budynku [...]. Na zdjęciu datowanym na 1975 r. w miejscu, gdzie wedle zdjęcia datowanego na 1982 r. powinien znajdować się budynek podstacji wraz z drogą dojazdową i drogą dojazdową zastępczą, widoczne są korony drzew, a teren późniejszego budynku podstacji jest terenem najprawdopodobniej zielonym (nie znajduje się na nim żaden budynek, widoczne są natomiast korony albo małych drzew, albo krzewy). Wynika stąd, że w latach 1975-1982 zrealizowany został ustalony wyżej cel wywłaszczenia, zgodnie z terminami określonymi w normach prawnych, wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ II instancji nie podzielił zarzutu odwołania, że cel wywłaszczenia został przez organ I instancji określony błędnie, podnosząc, że oparcie się na dokumentach wydanych przed decyzją o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 6 sierpnia 1975 r., Nr [...], było działaniem dopuszczalnym i zasadnym. Co do budowy drogi dojazdowej zastępczej organ odwoławczy wskazał na pismo Urzędu Miasta z dnia 31 grudnia 1974 r., znak: [...] skierowane do pełnomocnika Zgromadzenia [...], w którym poruszony został temat realizacji przez MPK drogi dojazdowej zastępczej. Przy czym w ocenie organu, droga ta nie miała tymczasowego charakteru w znaczeniu, jakie przypisują temu określeniu odwołujący. Z treści pkt 3 wskazanego wyżej pisma wynika, że "dopiero ewentualna zmiana miejsca zamieszkania udaremnia konieczność realizacji zastępczej drogi dojazdowej." Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest władny do rozstrzygania w przedmiocie aktualnej zbędności korzystania z działek zawnioskowanych do zwrotu "jako drogi dojazdowej do [...], z uwagi na bezpośredni dostęp posesji [...] do ulicy K. ". Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia postawień Konstytucji organ wskazał, że warunki, w jakich przeprowadzone zostało postępowanie wywłaszczeniowe nie mogą być przedmiotem analizy i oceny w ramach niniejszego postępowania - ani przed organem I instancji, ani przed organem II instancji. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli W. Z., M. K., W. S., I. K., K. M., A. S., D. M., I. R.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 136 ust. 3 w zw. z art., 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, który doprowadził do nieprawionego przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze wszystkich działek objętych wnioskiem o zwrot. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzono argumenty przedstawione w odwołaniu. W szczególności wskazano, że jedynym celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa stacji przekaźnikowej, a droga dojazdowa do budynku mieszkalnego Zgromadzenia [...] nigdy nie miała być i nie była funkcjonalnie powiązana ze stacją przekaźnikową. Poddano w wątpliwość wartość dowodową zdjęcia lotniczego z 1975 r. wskazując, że nie pozwala na ustalenie czy i w jakim zakresie droga znajduje ona na wywłaszczonych działach. Wreszcie odwołano się do obecnego zagospodarowania działek oraz danych w ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Sąd uznał za zasadny zarzut skargi o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego niezbędnego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego. Zauważyć należy, że organ ograniczył się do zwrócenia się o dokumenty do MPK (por.k.200 akt administracyjnych) oraz do archiwum UM (o dokumenty wywłaszczeniowe - k.48 akt administracyjnych). Pozyskane przez organ I instancji odpisy decyzji nie zawierają załączników graficznych, o których mowa w ich treści. Nadto kserokopia decyzji z dnia 20.07.1973 r (k.143) w końcowym jej fragmencie jest nieczytelna. Jak wynika z rozdzielnika tej decyzji była ona doręczana również innym podmiotom, należało więc podjąć próbę uzyskania jej czytelnego odpisu i załącznika graficznego. Również wniosek MPK z dnia 18.06.1974 r (k.183) zawierał załącznik graficzny, którego brak w aktach sprawy. To samo odnieść należy do decyzji z dnia 23.05.1975 r. (k.186), decyzji z dnia 3.06.1975 r.(k.185), pisma MPK z dnia 1.07.1975 r. (k.184). Jedyna mapa odzwierciedlająca lokalizację inwestycji – stacji prostownikowej trakcyjnej MPK "[...]" wraz z drogą dojazdową i drogą zastępczą dojazdową do budynku mieszkalnego Zgromadzenia [...], będąca załącznikiem do decyzji z dnia 7.05.1975 r., znajduje się na k.233 akt. Jest to kserokopia mapy stanowiącej plan zagospodarowania terenu inwestycji – Internat. Szkoła Zawodowa Międzyzakładowa "[...]" przy ul. P., której inwestorem były Zakłady [...]. Dokument ten zawiera również mniej czytelną rubrykę, z której wynika, że mapa ta stanowi także plan zagospodarowania terenu stacji prostownikowej, adnotację bez podpisu, że dokument stanowi załącznik do decyzji z dnia 5.05.1975 r. oraz załącznik do pisma MPK z dnia 22.04.1975 r. Nie wynika z niego kto sporządził na nim legendę i wrysował kolorowe linie stanowiące granice własności MPK, granicę działki [...] oraz zaznaczył drogi i place. Nadto, legenda znajdująca się u góry dokumentu zawiera oznaczenia, których przedmiotu nie da się zidentyfikować na mapie, gdyż są tożsame z prawdopodobnie takimi samymi oznaczeniami innych obiektów uwidocznionych na tej mapie. Rzeczą organu będzie zatem dołączenie do akt oryginału tego dokumentu. Zwrócić należy uwagę, że decyzja Prezydium Rady Narodowej z dnia 20.07.1973 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego terenu Internatu Szkoły Zawodowej "[...]" w K. P. oraz stacji prostownikowej wydana była na podstawie art.30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. Decyzja z dnia 7.05.1975 r., podjęta na wniosek MPK z dnia 22.04.1975 r., jak również decyzja z dnia 3.06.1975 r. (którą zatwierdzono po względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem nr [...] podstacji prostownikowej trakcyjnej MPK [...] przy ul. P. w K. wraz z drogą dojazdową i zastępczą drogą dojazdową do budynku mieszkalnego ZSS i uchylono jednocześnie decyzję z dnia 20.07.1973 r. w części objętej przedmiotową decyzją), wydane były na podstawie przepisów prawa budowlanego. Organ powinien dołożyć wszelkich starań celem uzyskania załączników graficznych opisanych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji decyzji. Powinien zwrócić się do Archiwum Państwowego i do stron wymienionych w rozdzielnikach tych decyzji. Zwrócić również należy uwagę, że protokół oględzin z dnia 25.04.201 r. (k.213) nie zawiera precyzyjnych ustaleń, a przede wszystkich szkicu uwidaczniającego obiekty, o których w nim mowa. Szkic taki powinien zostać sporządzony na mapie uwidaczniającej żądane do zwrotu działki. Nieczytelne są zdjęcia lotnicze mające przedstawiać sposób zagospodarowania terenu w 1975 r. oraz w 1982 r. Rację mają również skarżący, że organ nie dokonał ustaleń pozwalających stwierdzić, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze wszystkich działek objętych wnioskiem o zwrot. Podnieść również należy, że naruszenie przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ przepis prawa materialnego. Pozostaje jedynie stwierdzić, że Sąd podziela stanowisko organu, że ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jeżeli jednak cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólnikowy, to prawidłowe określenie celu wywłaszczenia powinno zostać dokonane na podstawie całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Sąd uznał, że wystarczającym będzie uchylenie jedynie decyzji organu odwoławczego, co umożliwi Wojewodzie uzupełnienie materiału dowodowego. Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.ps.a.