VI SA/Wa 1067/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Izby Komorniczej w Ł. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Izby Komorniczej w Ł. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Sprawiedliwości (także "Minister"), decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a."), w związku z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2015 r. poz. 790 ze zm.; dalej "ustawa o komornikach"), po rozpatrzeniu wniosku Izby Komorniczej w [...] (dalej: "Izba", "skarżąca") o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] o powołaniu M. S. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], umorzył postępowanie odwoławcze. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba wskazała, powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1022/15, z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1272/15 i z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1521/15, że przysługuje jej status strony. Podniosła, że samorządy zawodowe reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego sprawują pieczę nad należnym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Stąd skarżąca wywiodła, że samorząd zawodowy powinien mieć wpływ na decyzje dotyczące wskazywania osób, którym powierza się wykonywanie zawodu zaufania publicznego. Skarżąca stanęła zatem na stanowisku, że współdziałanie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach w związku z art. 106 k.p.a, nie jest wyłącznym i jedynym środkiem przysługującym organowi samorządu w ramach działań koniecznych dla zagwarantowania właściwej obsady personalnej. Skarżąca podniosła również, iż nie można wykluczyć, że wyczerpująca ocena całokształtu sprawy w trakcie jej ponownego rozpoznania skutkować będzie zmianą decyzji, nie można również wykluczyć, iż ocena taka, poparta odpowiednim uzasadnieniem, przekona Izbę o słuszności podjętej przez Ministra Sprawiedliwości decyzji. W odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy M. S. w piśmie z dnia 26 listopada 2016 r. wniósł o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. W jego ocenie Izba była uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak jej wniosek o uchylenie decyzji i odmowę M. S. powołania na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] nie jest zasadny. Minister Sprawiedliwości po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2016r. (o numerze wskazanym na wstępie) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż Izba nie jest stroną w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Organ przywołał art. 28 k.p.a. i wyjaśnił, że pojęcie strony, w rozumieniu tego przepisu, może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Przepis art. 28 k.p.a. nie może zaś stanowić samodzielnej podstawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra prawa tego nie można również wyprowadzać z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Organ podkreślił także, że z przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o komornikach wynika, iż samorząd komorniczy jest organem opiniodawczym i współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania bądź odwołania komornika, a zatem samorząd komorniczy uczestniczy w tych postępowaniach na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., co wyklucza jego udział w tej procedurze jako strony. Za twierdzeniem, że organy samorządu komorniczego nie są stroną postępowań w przedmiocie powołania na stanowisko komornika przemawia również fakt, że ich opinie nie są dla Ministra Sprawiedliwości wiążące i mają jedynie pomóc w podjęciu trafnej decyzji. Reasumując Minister wskazał, że samorząd komorniczy jest organem opiniodawczym, współdziałającym w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Zgodnie też z utrwalonym poglądem, w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować jednocześnie jako strona postępowania i jako organ współdziałający poprzez opiniowanie, gdyż te role procesowe wykluczają się nawzajem. Ponadto, Minister powołując komornika sądowego, nie tylko rozstrzyga o prawie do wykonywania zawodu, ale kreuje również jego indywidualny status jako funkcjonariusza publicznego zgodnie z art. 1 ustawy o komornikach. Minister za nieuprawnione uznał także powoływanie się przez skarżącą na uchwałę NSA z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14. Wskazał, że ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały, w granicach wyznaczonych wnioskiem uprawnionego podmiotu. Poza tym organ podniósł, że ww. uchwała dotyczy innego zagadnienia prawnego, tj. czy na podstawie art. 10 § 1 i 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 106 i art. 28 k.p.a. izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, nie dotyczy natomiast bezpośrednio uprawnień izb komorniczych w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania komornika sądowego. Ponadto podkreślił, że pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieje zasadnicza różnica w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego. Różnice te wynikają z odmiennych funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. I tak, komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 ustawy o komornikach), natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, do których strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną (art. 1 § 1 ustawy Prawo o notariacie), nadto przy wykonywaniu czynności notariusz korzysta z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 ustawy Prawo o notariacie). Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje zaś w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. Fakt przekazania przez państwo komornikowi części swojej władzy z zakresu imperium powoduje zatem, że pozycja ustrojowa komornika jest silniejsza niż pozycja notariusza. Prowadzona przez niego egzekucja jest ostatnim etapem urzeczywistnienia zasady prawa do sądu wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Egzekucja sądowa w sprawach cywilnych jest aktem władzy publicznej. Istotnym elementem różnicującym status prawny komornika sądowego i notariusza jest również nadzór jurysdykcyjny sądu nad komornikiem sądowym sprawowany na podstawie art. 759 § 2 kpa, zgodnie z którym sąd może z urzędu wydawać komornikowi zarządzenia zmierzające do zapewnienie należytego wykonania egzekucji oraz usuwać spostrzeżone uchybienia. Zatem te uprawnienia nadzorcze przyznane sądowi mają zarówno charakter represyjny (usuwanie spostrzeżonych uchybień), jak i prewencyjny (zapewnienie należytego wykonania egzekucji), a sąd może podejmować z urzędu działania nadzorcze w toku prowadzonej przez komornika sądowego egzekucji. Z powyższych względów nie jest zatem możliwe – w ocenie Ministra – powoływanie się w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego na uchwałę NSA z dnia 22 września 2014 r. II GPS 1/14. Izba wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Ministra z dnia [...] marca 2017 r. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, nie zgodziła się z argumentacją przedstawioną przez organ w jej uzasadnieniu. Skarżąca nie wskazała przy tym jakichkolwiek przepisów prawa, których naruszenia dopuścił się – w jej ocenie – Minister Sprawiedliwości przy wydaniu skarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca przywołała m. in. dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (VI SA/Wa 1022/15 i VI SA/Wa 1272/15), które w jej ocenie wskazują, że organ samorządu zawodowego komorników sądowych (Izba Komornicza reprezentowana przez Radę Izby Komorniczej) jest stroną w postepowaniu kwalifikacyjnym. Wskazała ponadto, iż Sąd orzekając w w/w sprawach nie miał wątpliwości, że wykładnia prawa, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 września 2014 r. sygn. akt II GSP 1/14, w której rozważano podobne zagadnienie prawne, z tym że dotyczące pozycji procesowej izby notarialnej w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, daje się zastosować do ustalenia roli i pozycji organu samorządu zawodowego komorników sądowych. Skarżąca nie zgodziła się ponadto ze stanowiskiem Ministra, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym, a notariusz – osobą zaufania publicznego. Wskazała, że z treści art. 115 § 12 ust. 1 kodeksu karnego wynika wprost, iż zarówno notariusz jak i komornik są funkcjonariuszami publicznymi. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez stronę. Sądowej kontroli poddano decyzję Ministra Sprawiedliwości umarzającą postępowanie odwoławcze - wywołane wnioskiem Izby o ponowne rozpoznanie sprawy - w przedmiocie powołania M. S. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Rozstrzygnięcie tej sprawy wymagało odpowiedzi na pytanie, czy izbie komorniczej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania komornika. Minister zakwestionował uprawnienie samorządu komorniczego w w/w zakresie, akcentując brak przepisu prawa materialnego przyznającego temu samorządowi taki status w w/w postępowaniu administracyjnym, a także fakt, że decyzja o powołaniu komornika nie rozstrzyga bezpośrednio, ani nawet pośrednio o prawach czy obowiązkach samorządu komorniczego. Przywołał także argumenty związane z pozycją komornika jako funkcjonariusza publicznego wykonującego zadania z zakresu władztwa publicznego (odmienną od notariusza wykonującego zawód zaufania publicznego) oraz szczególną regulacją w zakresie nadzoru nad wykonywaniem obowiązków przez komornika (nadzór judykacyjny, administracyjny i korporacyjny), a także argumenty związane z faktem, że organ samorządu zawodowego uczestniczy w postępowaniu dotyczącym powołania komornika jako organ opiniujący (art. 11 ust. 1 i 4, art. 15a ust. 3, art. 15b ust. 1, art. 27 ust. 3, art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach), co wyklucza jego jednoczesny udział, jako strony w tym postępowaniu. Izba, reprezentowana przez Radę Izby Komorniczej w [...], w swojej argumentacji za uznaniem jej za stronę w ww. postępowaniu, odwoływała się z kolei do uchwały NSA z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, w której rozważano podobne zagadnienie prawne, tyle że dotyczące procesowej pozycji izby notarialnej w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza. Zagadnienie to rozstrzygnięto na korzyść samorządu notarialnego. W tym zakresie organ samorządu komorniczego zwrócił uwagę na analogię w ukształtowaniu uprawnień obu samorządów zawodowych i podobieństwo publicznoprawnej pozycji notariusza i komornika. Sąd, w przedmiotowej sprawie, podzielił rację samorządu komorniczego, choć – jak wcześniej wskazano – z innych przyczyn niż podniesione przez Izbę. Sąd podzielił bowiem argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowaną w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2439/15, publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – mając oczywiście świadomość, że stanowisko to nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie i w konsekwencji przyjął, że samorząd komorniczy ma status strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika. Wskazać należy, że racje ma organ wskazując, iż organ współdziałający w procesie wydania decyzji, w trybie art. 106 k.p.a. nie jest legitymowany do wniesienia skargi na tę decyzję. Wynika to, w sposób oczywisty, z natury działania organu administracyjnego. Organ administracji publicznej działa, co prawda we własnym imieniu, bo jest stroną stosunków prawnych, które powstają wskutek jego władczych aktów lub czynności, ale to działanie jest działaniem w interesie państwa, zostaje zatem zarachowane na rzecz państwa. Organ administracji publicznej nie jest zatem nosicielem własnych interesów (praw lub obowiązków). Natomiast w przypadku izby komorniczej mamy do czynienia z działaniem samorządu zawodowego, którego jednostka – izba komornicza ma osobowość prawną (art. 79 ust. 3 ustawy o komornikach ). Osoba prawna z istoty jest wyposażona we własne, odrębne prawa i obowiązki, działa przez swoje organy we własnym imieniu i we własnym interesie (bezpośrednio na własną rzecz), w tym sensie, że skutki tego działania realizują się bezpośrednio w jej sferze prawnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym we wskazanym wyżej wyroku i w pełni podzielanym przez Sąd orzekający w obecnym składzie, opinia rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach jest wyrazem powierzenia przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje powierzenie tej pieczy samorządowi zawodowemu, a więc w tym przypadku osobie prawnej, działającej według zasad przypisanych temu podmiotowi prawnemu a nie samorządowi zredukowanemu do podmiotu o statusie organu administracji publicznej. Powierzenie samorządowi zawodowemu sprawowania pieczy nad należytym wykonywanie zawodu zaufania publicznego w graniach interesu publicznego i dla jego ochrony czyni te powierzone kompetencje publiczne państwa własnymi uprawnieniami samorządu, nie naruszając istoty pieczy. Jest to prawo samorządu do samodzielnego, indywidualnego definiowania interesu publicznego i co za tym idzie – prawo do podejmowania przez samorząd we własnym imieniu działań zmierzających do jego ochrony. Nie ma zatem merytorycznej sprzeczności pomiędzy działaniem "w graniach interesu publicznego i dla jego ochrony" i działaniem osoby prawnej, która z natury ma własne, indywidualne prawa i interesy. Biorąc powyższe pod uwagę, należy zatem uznać, że osoba prawna jaką jest Izba komornicza ma wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach, w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP uprawnienie do zajmowania stanowiska, w formie opinii, w sprawie powołania komornika. To uprawnienie legitymuje ją do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w takich sprawach. Dla zaprezentowanej oceny statusu izby komorniczej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika nie ma znaczenia charakter funkcji pełnionej przez komornika, w szczególności jego władcze kompetencje i nadzór państwa nad ich wykonywaniem. Przesądzające jest bowiem zapewnienie przez ustawodawcę udziału w sprawowaniu pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie obejmującym decydowanie o dostępie do tego zawodu korporacji zawodowej, wyposażonej w odrębną podmiotowość prawną. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Minister Sprawiedliwości nieprawidłowo przyjął, że Izba Komornicza w [...] nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie mogła być stroną w rozumieniu tego przepisu w postępowaniu wszczętym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej powołania na stanowisko komornika M. S. Należy przy tym podkreślić, że Sąd - eliminując z obrotu decyzję Ministra z dnia [...] marca 2017 r. - nie przesądza wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w przedmiocie powołania M. S. na stanowisko komornika, a jedynie wskazuje, że Minister Sprawiedliwości winien, na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozpoznać sprawę o powołanie M. S. na stanowisko komornika z udziałem organu samorządu komorniczego. Na zakończenie, mając na względzie zgłoszony podczas rozprawy wniosek, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z przepisem art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Wskazany zapis w/w artykułu został ustanowiony nowelą z kwietnia 2015r. (ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2015 r., poz. 658), przyjmując zasadę niewywoływania przez uchylony akt lub czynność skutków prawnych. Powyższe oznacza, że wyrok wydany w niniejszej sprawie nie wywołuje skutków prawnych do chwili jego uprawomocnienia się, bowiem w zaskarżonym wyroku sąd odmiennie nie orzekł w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji w zw. art. 11 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach oraz art. 7 i 77 i 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.