II OSK 960/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 813/17 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Stołecznego W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I Instancji") oddalił skargę Prezydenta Miasta Stołecznego W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lutego 2015 r. do Prezydenta m. st. W. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na remont budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. B. w W.. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. Prezydent m. st. [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń. Kolejnym pismem z [...] kwietnia 2015 r. Prezydent m. st. [...] wystąpił do Stołecznego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji. Następnie, postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. o nr [...] organ ten zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), prowadzone postępowanie administracyjne do czasu uzyskania stanowiska Stołecznego Konserwatora Zabytków. W dniu [...] maja 2015 r. do Urzędu m. st. [...] wpłynęło postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2015 r. o nr [...] uzgadniające w części pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a w części dotyczącej robót wewnątrz ww. budynku, umarzające postępowanie. Postanowieniem z [...] maja 2015 r., nr [...], Prezydent m. st. [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Następnie, Prezydent m. st. [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. o nr [...], znak[...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie remontu budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. B. w W. Wojewoda Mazowiecki pismem z [...] października 2016 r., działając na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Następnie, Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. o nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w zw. z art. 123 § 1 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), nałożył na Prezydenta m. st. [...] karę pieniężną w wysokości 2.500 zł za 5 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] czerwca 2015 r. na rzecz Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga Północ zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie remontu budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia Wojewoda Mazowiecki za dzień wszczęcia postępowania przyjął datę [...] lutego 2015 r., tj. dzień wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę do Urzędu Dzielnicy Praga Północ m. st. [...] (z uwzględnieniem liczenia początku terminu zgodnie z art. 57 § 1 K.p.a.). Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego organ ten odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz 40 dni (od [...] kwietnia do [...] maja 2015 r. z tytułu zawieszenia postępowania administracyjnego). Wojewoda Mazowiecki przyjął, że całe postępowanie trwało 110 dni, natomiast po odjęciu ww. dni ocenił, że Prezydent m. st. [...] dopuścił się 5-dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego (110-65-40=5), które skutkować musi wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 2.500 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody Mazowieckiego wniósł Prezydent m. st. [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki słusznie orzekł o przedmiocie zwłoki Prezydenta m. st. [...] w rozpatrzeniu ww. wniosku o wydanie pozwolenia na remont budynku. Organ ten stwierdził też, że to opieszałość Prezydenta m. st. [...] w podejmowanych działaniach miała decydujący wpływ na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, do wydania pozwolenia na budowę w rozpatrywanej sprawie. Wskazał, że zawiadomienie z [...] kwietnia 2015 r. o wszczęciu postępowania, Prezydent m. st. [...] wydał dopiero w 63 dniu po wpływie wniosku do organu. W tym dniu zostało też podpisane wystąpienie do Stołecznego Konserwatora Zabytków oraz wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W opinii organu II instancji, podjęcie ww. czynności dopiero w 63 dniu po wpływie wniosku świadczy o nieprzestrzeganiu przez Prezydenta m. st. [...] ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego. Prezydent m. st. [...] (dalej również jako: "Skarżący" lub "Skarżący kasacyjnie") nie zgodził się z powyższym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wniósł na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia [...] grudnia 2017 r. Sąd I Instancji wskazał, że podstawę prawną spornych postanowień nakładających na Prezydenta m. st. [...] karę pieniężną w wysokości 2.500 zł stanowił art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Nałożony w przytoczonym przepisie obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 K.p.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał za bezsporne, że [...] lutego 2015 r. (data wpływu do Prezydenta m. st. [...]) Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga Północ m. st. [...] wniósł o wydanie pozwolenia na wykonanie remontu budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W związku z tym, że przedmiotowy budynek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków, pismem z [...] kwietnia 2015 r. Skarżący wystąpił, na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, do Stołecznego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] maja 2015 r. do Urzędu m. st. [...] wpłynęło postanowienie z [...] maja 2015 r. wydane przez Stołecznego Konserwatora Zabytków, uzgadniające w części pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a w części dotyczącej robót wewnątrz ww. budynku, umarzające postępowanie. Z akt sprawy ponadto wynika, że postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. Skarżący zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., prowadzone postępowanie administracyjne, do czasu uzyskania stanowiska Stołecznego Konserwatora Zabytków. Następnie, postanowieniem z [...] maja 2015 r. organ ten podjął zawieszone postępowanie. Dalej, decyzją z [...] czerwca 2015 r. Skarżący zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie remontu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu I instancji przedmiotowe postępowanie trwało od [...] lutego 2015 r. i zakończyło się wydaniem decyzji w dniu [...] czerwca 2015 r., a więc trwało łącznie 110 dni. Sąd I instancji zauważył przy tym, że wniosek inicjujący to postępowanie nie zawierał braków formalnych, a wobec tego w dacie jego wpływu do właściwego organu doszło do wszczęcia postępowania, a nie w dniu [...] kwietnia 2015 r., kiedy to organ wydał pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Przy czym, na mocy art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, należało od ww. okresu (110 dni), odliczyć okres zawieszenia postępowania, a więc 40 dni (od 17 kwietnia 2015 r. do 27 maja 2015 r.). Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że na podstawie ww. art. 35 ust. 8 nie zachodziła podstawa do odliczenia od okresu trwania przedmiotowego postępowania żadnego innego okresu tego postępowania. Do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie można bowiem zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, a także okresu oczekiwania na doręczenie korespondencji stronom. W konsekwencji, Sąd I instancji przyjął, że decyzja z [...] czerwca 2015 r., została wydana z przekroczeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego o 5 dni, a zatem Wojewoda Mazowiecki zasadnie wymierzył Skarżącemu karę pieniężną w wysokości 2.500 zł. Za chybioną Sąd I instancji uznał argumentację Skarżącego wskazującą na to, że bezzwłoczne wydanie decyzji po podjęciu postępowania, skutkowałoby naruszeniem w sprawie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Podobnie, jako chybiony, oceniono także zarzut skargi nawiązujący do funkcjonującego systemu rejestru wniosków i decyzji, w celu kontroli terminowości wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę, który to nie zasygnalizował w tym przypadku przekroczenia terminu, ponieważ system taki może być pomocny dla ustalenia terminowości wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale na pewno nie ma charakteru wiążącego w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę. Skarżący nie zgodził się z powyższym wyrokiem Sądu I instancji i wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie sprawa dotyczy stosowania przepisów art. 35 ust. 6 pkt 1 oraz art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, że do czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie można zaliczyć "zwykłych czynności procesowych", wśród których wymienił: powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz okres na doręczenie korespondencji stronom. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z takim twierdzeniem. Norma zawarta w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie daje bowiem podstaw do formułowania tak daleko idących wniosków, skoro przepis ten stanowi wprost, że do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie, uszło uwadze Sądu I instancji, że ustawodawca nakazał badać przyczyny nie załatwienia sprawy w terminie 65 dni, w realiach każdej indywidualnie sprawy. Nie można zatem poprzestawać na automatyzmie. Każde, postępowanie administracyjne ma swoje odmienności i cechy charakterystyczne, które należy badać w realiach danej sprawy. Ponadto, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że organ powinien mieć czas na analizę merytoryczną oraz formalną wniosku. Czynności te zostały wykonane przez organ w okresie od [...] lutego 2015 r. do [...] kwietnia 2015 r. i doprowadziły do uznania, że wniosek jest kompletny. W okresie późniejszym, aż do wydania decyzji, organ wykonywał liczne czynności, w tym materialnotechniczne, a zaraz po zgromadzeniu całego materiału, w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał decyzję administracyjną. Skarżący kasacyjnie podniósł, że gdyby Sąd I instancji zechciał przeanalizować kalendarium czynności, które zostało przedstawione w skardze z dnia [...] marca 2017 r. mógłby dostrzec, iż organ działał wnikliwie i szybko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał jedną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie zarzucaną przez Skarżącego kasacyjnie błędną wykładnię art. 35 ust. 6 pkt 1 i art. art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem zawarty w niej zarzut nie pozwala na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego: "Do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu". W sprawie poddanej sądowej kontroli postępowanie trwało od [...] lutego 2015 r. i zakończyło się wydaniem decyzji w dniu [...] czerwca 2015 r., a więc trwało 110 dni. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozstrzygającym skargę kasacyjną, w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji, że wniosek inicjujący postępowanie nie zawierał braków formalnych, a wobec tego w dacie jego wpływu do właściwego organu doszło do wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego należało od ww. okresu (110 dni) odliczyć okres zawieszenia postępowania, a więc 40 dni (od 17 kwietnia 2015 r. do 27 maja 2015 r.). Należy zauważyć, że wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy Prawa budowlanego są wyrazem realizacji wyrażonej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, będący powtórzeniem art. 35 § 5 K.p.a., nie daje podstawy do odliczenia od terminu załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej o charakterze typowym, niewymagających podjęcia dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania sprawie dalszego biegu. Sąd I instancji trafnie przyjął, że do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czy ich zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, a także nie można odliczyć okresu oczekiwania na doręczenie korespondencji stronom. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1314/16, LEX nr 2479904; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 423/16, LEX nr 2469399). Z przedstawionych względów, podniesione w skardze kasacyjnej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie. W świetle niespornych ustaleń faktycznych sprawy, poprzestanie na stwierdzeniu, że Skarżący kasacyjnie działał wnikliwie i szybko, aby zakończyć postępowanie w terminie, nie mogło stanowić okoliczności przesądzającej o obowiązku uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponadto, całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie Skarżącego kasacyjnie, że aż do wydania decyzji wykonywał on liczne czynności, w tym materialnotechniczne. Stanowisko to nie zostało poparte żadnymi konkretnymi datami, ani faktami. Przytoczona argumentacja sprowadza się zatem do twierdzenia, że organ nie pozostawał w zwłoce, ale bez wykazania, jakie to konkretne czynności materialnotechniczne wykonał on w okresie trwania postępowania. Twierdzenia Skarżącego kasacyjnie w tym zakresie, jako pozbawione uzasadnienia, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.