I OSK 1413/18

Dnia 27 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 621/17 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydzielenia lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od A. P. na rzecz Ministra Sprawiedliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 621/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. P., orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uznając że organ naruszył przepisy postępowania, w stopniu obligującym uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji poprzedzającej. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy posiadała okoliczność, iż sprawa ta była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 757/13) i Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1506/14). Powyższy fakt skutkował bowiem koniecznością zastosowania przepisów art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., których treść Sąd przytoczył i omówił a następnie stwierdzając, że organ wydał zaskarżoną decyzję z uchybieniem art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie mogły podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Z tego powodu – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – bezpodstawne było stanowisko Ministra Sprawiedliwości, iż decyzja Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] o przydzieleniu A. P. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] – na podstawie art. 170 ust. 1, art. 172, art. 173 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 192 pkt 2 lit. a ustawy o Służbie Więziennej – była obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie można bowiem było zarzucić, że decyzja ta została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie, co jednoznacznie przesądzone zostało we wspomnianych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Wojewódzki stwierdził także w tym miejscu, iż zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2016 r. poz. 713, z późn. zm.) prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się przez przydział lokalu. Stosownie zaś do art. 177 ust. 1 cytowanej ustawy, na lokale mieszkalne lub kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Służby Więziennej. Powyższy przepis – jak wywodził Sąd - określa zatem, iż przydzielony lokal ma się znajdować w dyspozycji Służby Więziennej, lecz nie precyzuje, że ma się znajdować w dyspozycji określonej jednostki Służby Więziennej. Przepis art. 177 ustawy o Służbie Więziennej określa przy tym zamknięty katalog lokali, które mogą być przydzielone funkcjonariuszowi i wskazuje, że są to lokale, którymi organ włada lub są w jego dyspozycji. Skoro zaś – jak wywodził Sąd I instancji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 października 2013 r. wyraźnie polecił, aby organ zbadał decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2011 r. pod kątem, czy jej wydanie nie naruszyło w sposób rażący wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to w tej sytuacji należało uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa i wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki polecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wykonał wytyczne Sądów, zawarte w powoływanych na wstępie wyrokach, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób odpowiadający warunkom, określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Sprawiedliwości zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonych decyzji na skutek błędnego przyjęcia, iż organ nie zastosował się do oceny prawnej, zaleceń i wskazań zawartych w poprzednio wydanych w tej sprawie rozstrzygnięciach sądowych, zwłaszcza z uwagi na podniesione w tej kwestii zarzuty skargi, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona, gdyż organ administracji szeroko odniósł się do argumentacji, jak również zastosował się do oceny prawnej, wskazań i zaleceń zawartych w poprzednio wydanych w niniejszej sprawie orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a powołanie przez organ wadliwego przepisu prawnego w postaci art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie powinno skutkować uchyleniem decyzji, gdyż nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] oraz w poprzedzającej ją decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], znajduje oparcie w innym przepisie prawnym, tj. w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz konsumuje i zgodne jest ze wskazaniami NSA zawartymi w wyroku I OSK 1506/14, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchylił się od oceny wpływu przypisanego Ministrowi Sprawiedliwości naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. P. wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które okazały się zasadne. Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], w której orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie przydzielenia ppłk A.P. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...]w W.. Istotna zaś przy tym była okoliczność, iż decyzje te zostały wydane w ramach związania oceną prawną, zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Wa 757/13), uchylającym poprzednio wydane w tej sprawie decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności w/w decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej a wniesiona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 1506/14). Wskazać przy tym też trzeba, że we wspomnianym wyżej prawomocnym wyroku z dnia 11 października 2013 r. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że przedmiotowy lokal mieszkalny nie został uzyskany w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej, a zatem konieczne było wykazanie, że lokal ten był lokalem "pozostającym i przekazanym do dyspozycji Służby Więziennej". Powyższe – jak ówcześnie wywodził Sąd - miało istotne znaczenie prawne dla oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji, jako że tylko w przypadku posiadania dowodów, świadczących o przekazaniu organom Służby Więziennej spornego lokalu do dyspozycji i istnieniu zgody na dalsze jej kontynuowanie, lokal ten mógł w tej dyspozycji pozostawać w chwili podejmowania przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej decyzji z dnia [...] października 2011 r. Z uwagi zaś, iż Minister Sprawiedliwości nie wskazał takiego dokumentu (np. porozumienia, oddania do dyspozycji, przekazania w zarząd, etc.), z którego wynikałoby, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej - na moment wydania kwestionowanej decyzji - posiadał uprawnienie do zadysponowania tym, konkretnym lokalem bo powoływał się jedynie na okoliczności faktyczne, mające świadczyć o pozostawaniu lokalu w zasobach organów Służby Więziennej od 1951 r., zaskarżone decyzje Sąd – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) - uznał za wadliwe. Nawet bowiem po wejściu w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.) i potwierdzeniu faktu nabycia prawa własności przedmiotowego lokalu przez W., mocą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...], organ Służby Więziennej nadal dysponował spornym lokalem, a w przypadku braku jakichkolwiek dowodów, dysponowanie to – zdaniem Sądu - odbywało się jedynie na zasadzie wyrażonej w sposób dorozumiany zgody (per facta concludentia). Jednakże z chwilą, w której Burmistrz Dzielnicy [...], pismem z dnia 17 listopada 2010 r., powołując się na art. 177 ustawy o Służbie Więziennej, wystąpił do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej o zwrot pustych lokali mieszkalnych, a takim lokalem z pewnością był - w chwili przydziału w dniu 21 października 2011 r. - sporny lokal mieszkalny, wyrażona w sposób dorozumiany zgoda właściciela lokalu na dysponowanie nim mogła zostać uznana za cofniętą, a wobec tego odpadła przesłanka pozostawania przekazanego lokalu w dyspozycji organów Służby Więziennej. Sąd wyraził przy tym zapatrywanie, że zadysponowanie spornym lokalem w formie władczej przez organ Służby Więziennej w sytuacji skutecznego cofnięcia zgody przez właściciela na dysponowanie nim, świadczy o naruszeniu interesu prawnego W., wywodzonego z art. 21 i art. 165 Konstytucji RP, art. 177 ust. 1 i 2 ww. ustawy o Służbie Więziennej i art. 140 k.c., a które to naruszenie Minister winien odnieść do treści kwestionowanej decyzji i zawartego w niej rozstrzygnięcia, by zbadać, czy podjęcie takiego aktu nie narusza w sposób rażący wskazanych przepisów, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oddalając zaś skargi kasacyjne, wniesione od powyższego wyroku przez Ministra Sprawiedliwości i A. P., Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r. (sygn. akt I OSK 1506/14) uznał, że Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił wadliwość zapadłych w tej sprawie decyzji i wskazał na wady decyzji objętej postępowaniem nadzorczym, polegające na zadysponowaniu lokalem nienależącym do Służby Więziennej w rozumieniu art. 177 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Poza tym podniósł, iż - jak wynikało to z dokumentu okazanego na rozprawie kasacyjnej, w dniu 4 sierpnia 2014 r. - pomiędzy Służbą Więzienną a Miastem W. zostało zawarte porozumienie w sprawie lokali stanowiących własność Miasta a pozostających w dyspozycji tej Służby, przy czym sporny lokal ujęto w załączniku nr 1 obejmującym lokale, co do których Służba Więzienna zrzekała się dyspozycji. W związku z tym, zdaniem Sądu II instancji, powyższy fakt dodatkowo potwierdzał słuszność wnioskowania przeprowadzonego w tej sprawie. W tej sytuacji, rozpoznając ponownie sprawę, Minister Sprawiedliwości w decyzji z dnia [...]kwietnia 2016 r. stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2011 r. zauważając, że skoro przedmiotowy lokal mieszkalny nie został uzyskany w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej a zatem konieczne było w tym przypadku wykazanie, iż był on lokalem "pozostającym i przekazanym do dyspozycji Służby Więziennej" a w niniejszej sprawie brak było dokumentów, z których wynikałoby, że Dyrektor Generalnego Służby Więziennej - na moment wydawania kwestionowanej decyzji – posiadał uprawnienie do dysponowania tym, konkretnym lokalem, to zadysponowanie wspomnianym lokalem – jako lokalem niebędącym we władaniu kierownika danej jednostki organizacyjnej więziennictwa – musiało skutkować nieważnością takiej decyzji. Utrzymując zaś w mocy powyższą decyzję, organ nadzoru w decyzji zaskarżonej (z dnia 25 stycznia 2017 r.) podzielił powyższe stanowisko, przyjmując, że w przedstawionej wyżej sytuacji zadysponowanie przedmiotowym lokalem przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej nastąpiło niezgodnie z prawem. Jak zatem z uzasadnień obu zaskarżonych decyzji wynikało, organ wiązał nieważność decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] października 2011 r. z nieprawidłowym zastosowaniem w niej prawa materialnego. W związku z tym, wprawdzie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, istotnie wskazał na art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., statuujący przesłankę nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości, ale uchybienie to – w realiach rozpoznawanej sprawy – nie mogło dowodzić (jak wadliwie przyjął to Sąd Wojewódzki), że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Jak wyżej bowiem wspomniano z treści ich uzasadnień wynikało, iż organ nie orzekał w tym przypadku na podstawie wskazanego wyżej przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych powodów należało zgodzić się ze skarżącym organem, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uchylił się od oceny, w jakim stopniu powyższa wadliwość zaskarżonych decyzji miała wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien takiej oceny dokonać, a w przypadku, gdyby doszedł do przekonania, iż wskazanie w podstawie rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiło uchybienie nieistotne powinien rozpoznać skargę odnosząc ją do rzeczywistej podstawy prawnej owych decyzji. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze charakter uchybień, jakie wystąpiły w uchylonym wyroku.