VII SA/Wa 2831/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek M. R., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i J. U. pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr ew. [...] położonej w G. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i J. U. pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr [...] w G. przy ul. [...]. Obszar oddziaływania obiektu ustalono w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, którym objęto sąsiednie nieruchomości stanowiące działki nr [...], [...],[...] w G.. Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2016 r. M. R. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku garażowego, wskazując iż dotknięta jest ona kwalifikowaną wadliwością z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, bowiem skierowana została do osoby nieżyjącej, tj. jej męża J. R., który zmarł 1 stycznia 2007 r. We wszczętym na wniosek M. R. postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Staroty [...] z dnia [...] marca 2012 r. organ nadzoru dokonał analizy kontrolowanej decyzji pod kątem wad nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Uznał, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, które skutkowałyby obowiązkiem stwierdzenia nieważności. W szczególności nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, które rozumiane jest jako oczywistą sprzeczność wydanej decyzji z treścią przepisu stanowiącego podstawę jej wydania, a skutki nią wywołane są niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Decyzja o pozwoleniu na budowę w ocenie organu nie została też skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Organ wyjaśnił, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zdolność prawa osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzi postępowania administracyjnego i wydać decyzji. W niniejszej sprawie postepowanie administracyjne prowadzone było niejako z udziałem osoby nieżyjącej, która była wnioskodawcą, lecz badana decyzja nie rozstrzygała o prawach czy obowiązkach osoby nieżyjącej – J. R. w związku z czym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa ale o wadzie postępowania. Organ podkreślił, że M. R. na żadnym etapie postępowania nie zawiadomiła o śmierci męża, jak również o przeprowadzeniu postępowania spadkowego po J. R.. Wysłanie decyzji o pozwoleniu na budowę m. in. do osoby nieżyjącej (niebędącej inwestorem) nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji gdyż nie spełnione są przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. wniosła M. R. reprezentowana przez radcę prawnego G. W.. Decyzji zarzucano naruszenie: • art. 28 kpa przez jego błędną wykładnię i tym samym wadliwe zastosowanie, art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niezastosowanie, • art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, • art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 - 11 kpa, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na nie zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, • art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i § 12 ust. 1 pkt 5 lit a) i lit. b) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. z późn. zm. (uchylonego 29.04.2012 r.; pozwolenie na budowę z dnia 02.03.2012 r.) w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na popełnieniu błędu subsumcji; organy niewłaściwie uznały, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie (brak projektu branży elektrycznej) odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w przywołanych przepisach Prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego tj. kompletności projektu i że ów brak nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, • art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie (dot. zgodności rozwiązań architektoniczno - budowlanych z przepisami techniczno- budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr ew. [...] w G.. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż jest ona dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). Postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności nie może przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się wszystkie zarzuty strony, bowiem do tego służy postępowanie odwoławcze oraz skarga wniesiona do sądu administracyjnego w trybie zwykłym, która ma szerszy zakres, stąd też i rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrywanej w tym trybie, przy tożsamych okolicznościach może być odmienne (por. wyrok NSA z dn. 12.01.2016 r. II OSK 1098/14, dostępny w cbois nsa.gov.pl). Badając istnienie przesłanek nieważności decyzji Starosty [...] organ nadzoru niewadliwie uznał, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. W szczególności nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa, o którym decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze - które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. IIIARN 13/94. OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23' wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIIARN 15/94, OSNAP 1994/3/36. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wskazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Skarżąca rażącego naruszenia prawa upatruje w skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (zmarłego męża) pomijając fakt, iż jest to odrębna podstawa stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Podnoszone przez skarżącą skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która nie mogła być stroną w sprawie nie oznacza w każdym przypadku wystąpienia przesłanki nieważności określonej a art. 156 § 1 pkt 4 kpa. "Skierowanie decyzji" w rozumieniu tego przepisu oznacza rozstrzygnięcie w niej o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący sytuacji prawnej adresata (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09, LEX nr 737703). Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako równoważne zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Użyte w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron". W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11, LEX nr 1305541). W art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lub o doręczenie decyzji podmiotowi, któremu przymiot strony nie przysługiwał, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza zatem zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2016 r., II SA/Kr 563/16, LEX nr 2118449). Akceptując wskazane powyżej stanowisko prezentowane w judykaturze wykluczyć należy, aby wydanie decyzje przez organ administracji architektoniczno – budowlanej w sprawie pozwolenia na budowę garażu kształtowało sytuację prawną J. R. – osoby nieżyjącej. Podzielić należy zatem stanowisko organu, w którym wykluczono, aby skierowanie decyzji do oznaczonego podmiotu rozumieć inaczej, niż przypadek, w którym chodzi o skierowanie decyzji do strony dysponującej interesem prawnym bezpośrednim. Takie stanowisko jest aprobowane w orzecznictwie sądowoadmisnitracyjnym (por. wyrok NSA z 29.09.2016 r. II OKS 3233/14, Lex 2167597). Uwzględniając powyżej wskazane okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa bowiem organ nadzoru niewadliwie uznał, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 kpa, w szczególności określonymi w pkt 2 i 4 § 1 przywołanego artykułu. W związku z tym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz, 1369) orzekł, jak w sentencji.