II OSK 2079/11

Dnia 5 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 czerwca 2011 roku, sygn. akt II SA/Op 107/11 w sprawie ze skargi E.T. i W.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] grudnia 2010 roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 107/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] grudnia 2010 r., uchylającą decyzję organu pierwszej instancji – Burmistrza Nysy - i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych: Wnioskiem z 5 grudnia 2006 r. E. i W.T. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku socjalnego, adaptacji istniejącego budynku obory na chlewnię oraz adaptacji istniejącego budynku stodoły na garaż na sprzęt rolniczy, planowanej na działce nr [...], położonej w M.. Decyzją z [...] czerwca 2007 r. Burmistrz Nysy ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i decyzją z [...] lutego 2008 r. uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną oraz przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. organ pierwszej instancji ponownie ustalił warunki zabudowy, następnie wskutek wniesionych odwołań SKO w Opolu 28 lipca 2009 r ponownie wydało decyzję kasacyjną. Umorzone zostało jednocześnie postępowanie wywołane odwołaniem M.W., ze względu na brak po jej stronie legitymacji do wniesienia odwołania. Rozpoznając sprawę po raz kolejny decyzją z [...] marca 2010 r. Burmistrz Nysy ustalił na rzecz E. i W.T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i przebudowie budynku obory na chlewnię, budowie budynku socjalnego, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego (stodoły) na garaż sprzętu rolniczego wraz z częściową rozbiórką, na działce nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania G.D., M. i B.P., S.K. oraz E.F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona miedzy innymi M.W., którą organ pierwszej instancji uznał za stronę postępowania. Powołując się na art. 28 k.p.a. organ odwoławczy wywiódł, że stronami w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy oprócz inwestora są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której będzie realizowane przedsięwzięcie, a także działek sąsiednich. M.W., nie będąc właścicielką żadnego z lokali w budynku usytuowanym na działce sąsiadującej z terenem inwestycji, nie jest również współwłaścicielką tej nieruchomości. Jako lokatorka mieszkania nr [...] może posiadać jedynie interes faktyczny, który nie tworzy legitymacji procesowej do działania w przedmiotowym postępowaniu. Organ odwoławczy uznał, że skierowanie aktu administracyjnego do osoby nie będącej stroną w sprawie, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Skoro w sprawie wniesiono odwołanie należało skorzystać z trybu kasacyjnego wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a., umożliwiającego przeprowadzenie ponownego postępowania przez organ pierwszej instancji. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że waga wskazanego uchybienia stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżając decyzję odwoławczą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu E. i W.T. zarzucili organom bezczynność oraz bezprawność działania. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy miał możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy, albowiem brak było przesłanki jej uchylenia do ponownego rozpoznania. Wywiedli, że samo doręczenie decyzji osobie nieuprawnionej, gdy w sentencji decyzji prawidłowo wskazano adresata decyzji, nie powoduje zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołując treść art. 8, art. 6 art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. skarżący podnieśli, że w toku przeprowadzonego postępowania organy dopuścił się uchybień proceduralnych, najpierw doręczając decyzję osobie nieuprawnionej, a później przekazując bezpodstawnie sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga jest zasadna i uchylił decyzje odwoławczą. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy wadliwie, bo z naruszeniem treści art. 138 § 2 k.p.a. przyjął, że w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W przekonaniu Sądu I instancji w sprawie brak okoliczności określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro zaś brak było tej okoliczności i jednocześnie nie stwierdzono, aby doszło do innych naruszeń przepisów prawa uzasadniających przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, bądź w znacznej części, nie zachodziły w niniejszej sprawie przesłanki do wydania decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji wyraził pogląd, że nie w każdym przypadku przesłanie decyzji określonej osobie uznane będzie za skierowanie do niej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Na gruncie tego przepisu "skierowanie decyzji" oznacza bowiem rozstrzygnięcie w decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej. W przepisie tym nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o oznaczenie w decyzji jako strony której dotyczy rozstrzygnięcie osoby, która w świetle przepisów prawa nie jest adresatem nałożonych praw i obowiązków. Wprawdzie doręczenie decyzji M.W. stanowi naruszenie przepisów prawa, które winno zostać dostrzeżone przez organ odwoławczy, jednakże nie jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniające w znacznym zakresie. Tym samym nie zaistniała podstawa do wydania decyzji kasacyjnej, a nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wprowadzenie do powyższej regulacji pozaustawowej przesłanki w postaci "doręczenia" decyzji oraz naruszenie prawa procesowego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skierowanie decyzji organu I instancji do podmiotu nie będącego stroną postępowania nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym nie uzasadniało wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie Kolegium błędny jest pogląd Sądu I instancji, że art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. rozróżnia zwrot "skierowanie decyzji" od pojęcia "doręczenia decyzji". M.W. jest osobą, która informowana była o kolejnych etapach postępowania, otrzymała również zaskarżoną decyzję. Trudno zgodzić się zatem z twierdzeniami Sądu, że jedynie omyłkowo osoba ta uwzględniona została w rozdzielniku decyzji Burmistrza Nysy. Zdaniem Kolegium nie ma racji Sąd twierdząc, że organ odwoławczy w sposób niewłaściwy zastosował tryb z art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie organ I instancji od początku nieprawidłowo określił strony postępowania błędnie przyjmując, że status ten posiada także M.W. Próba konwalidowania tego uchybienia poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, że skierowanie do tej osoby decyzji Burmistrza Nysy miało jedynie charakter "doręczenia" pozostającego bez wpływu na jej prawa i obowiązki, zdaniem Kolegium jest chybione. Istotna w niniejszej sprawie jest okoliczność że występuje w niej wielość stron. W tej sytuacji w sentencji decyzji wskazuje się tylko inwestora, natomiast pozostałe podmioty, legitymujące się statusem strony wymienione są w rozdzielniku. Zauważył skarżący kasacyjnie, że w doktrynie jednomyślnie podzielany jest pogląd, że gdy w rozdzielniku jako stronę oznaczono podmiot, który nie jest stroną postępowania to taka decyzja jest obarczona wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i z tego względu winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W tej sytuacji ocena zaprezentowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że doręczenie M.W. decyzji z [...] marca 2010 r. nie jest wadą dyskwalifikującą rozstrzygnięcie organu I instancji jest chybiona. Akceptacja stanowiska Sądu I instancji prowadziłaby do sytuacji, że w sprawach, gdzie występuje kilka stron nie mógłby być zastosowany przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazanie w komparycji wnioskodawcy, bez względu na to kogo organ oznaczył w rozdzielniku jako stronę, byłoby bowiem tylko "omyłką w doręczeniu". W ocenie skarżącego, omówione powyżej zarzuty, w ramach podstawy skargi kasacyjnej uzasadniają konieczność jej uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Oparta została na podstawach kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzucając naruszenie prawa procesowego strona wnosząca skargę zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zastosowanie przez Sąd I instancji na, skutek wadliwej kontroli legalności organów administracji publicznej, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego zawiązany był natomiast z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceną, że art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. rozróżnia pojęcia "skierowanie decyzji" od pojęcia "doręczenia decyzji", zaś przesłankę nieważności stanowi jedynie skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie.. Należy podkreślić, że zastosowanie sankcji nieważności decyzji oparte jest na kwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Znaczenie językowe wyrażenia "skierować" wiązać należy z przeznaczeniem czegoś dla kogoś (por. Uniwersalny Słownik języka polskiego, tom IV, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, s. 366). Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć zatem jako równoważne zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Użyte w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron". Oznaczenie strony wiązać trzeba ze spełnieniem jednego z materialnoprawnych wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, którym jest skonkretyzowanie adresata rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Decyzja jako akt stosowania prawa ma, co do zasady, wskazywać jej adresatowi, jakie konsekwencje prawne wiążą się z zastosowaniem przepisu prawa materialnego. W tym znaczeniu, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. Wobec powyższego błędne określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana może być rozważane jedynie w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 i 2 k.p.a. Nie wpływa ona natomiast na materialnoprawną poprawność decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta zawiera "oznaczenie strony lub stron" (art. 107 § 1 k.p.a.). Takie znaczenie przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jest przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. II OSK 1347/10; wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1324/09; wyrok z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1931/06; wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 400/06). Mając na uwadze powyższe za prawidłowe traktować należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że doręczenie decyzji osobie, której nie przysługuje status strony nie stanowiło o skierowaniu tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji oparł swoje stanowisko na słusznym założeniu, zgodnie z którym doręczenie decyzji określonemu podmiotowi nie czyni z tego podmiotu strony postępowania, a skoro tak, to doręczenie temu podmiotowi decyzji nie stanowi o skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną. Wbrew zarzutom skargi przepisy kodeksu postępowania administracyjnego rozróżniają czynność doręczenia decyzji stronie (art. 109 § 1 i 2 k.p.a.) od jej skierowania do strony (osoby niebędącej stroną) i nadają obu tym formom odrębne znaczenie prawne. Powyższe względy nakazywały uznać, że wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.