II OSK 2334/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2831/16 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2831/16 oddalił skargę M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r., odmawiającej stwierdzenia, na wniosek M. R., nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...] marca 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i J. U. pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr ew. [...] położonej w G. przy ul. J., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożyła M. R., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7-11 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i § 12 ust. 1 pkt 5 lit. a) i lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. "w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 kpa" oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c) Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd stwierdził, iż wbrew zarzutom skargi decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Podnoszone przez skarżącą skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która nie mogła być stroną w sprawie nie oznacza w każdym przypadku wystąpienia przesłanki nieważności określonej a art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. "Skierowanie decyzji" w rozumieniu tego przepisu oznacza rozstrzygnięcie w niej o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący sytuacji prawnej adresata. Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako równoważne zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Użyte w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron". W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. W art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji lub o doręczenie decyzji podmiotowi, któremu przymiot strony nie przysługiwał, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza zatem zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie. Akceptując wskazane powyżej stanowisko prezentowane w judykaturze Sąd wykluczył, aby wydanie decyzji przez organ administracji architektoniczno – budowlanej w sprawie pozwolenia na budowę garażu kształtowało sytuację prawną J. R. – osoby nieżyjącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a przedstawionych jako naruszenia przepisów prawa materialnego, które mają zasadnicze znaczenie dla sprawy. Uchybienie to nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie kwestionowanego wyroku poza kwestią doręczenia decyzji osobie zmarłej, jest lakoniczne i nie zostało pogłębione analizą stanu prawnego sprawy, tak w warstwie prawa materialnego, jak i procesowego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może, w ocenie pełnomocnika, stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie w żaden sposób nie odniósł się między innymi do faktu: - usytuowania garażu z rażącym naruszeniem prawa (§ 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - zarzut podniesiony w punkcie 2 skargi), - braku projektów branżowych, w szczególności projektu branży elektrycznej - rażące naruszenie art. 35 ust. i pkt 3 i art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i § 12 ust. 1 pkt 5 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - zarzut podniesiony w punkcie 4 skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania J. U. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), wskazano, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17.02.2010 r., II FSK 1511/08). W rozpatrywanej sprawie uchybienia takie miały miejsce. Sąd I instancji co prawda przedstawił podniesione w skardze zarzuty, w tym również dotyczące przepisów prawa materialnego, jednak oceniając prawidłowość zaskarżonego aktu administracyjnego rozważył jedynie kwestię doręczenia decyzji osobie zmarłej, nie odnosząc się w żaden sposób do pozostałych zarzutów. Tymczasem ustosunkowanie się do zarzutów rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego oraz rozporządzeń wykonawczych miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem od ich oceny zależała ewentualna zasadność skargi. Niezależnie bowiem od kwestii doręczenia decyzji osobie zmarłej nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę mogła wynikać z innych powodów. Pomimo wskazywania w skardze również na inne okoliczności mające świadczyć o nieważności decyzji, Sąd I instancji zupełnie je pominął. Zgodzić się zatem należy ze skarżącą kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę podjętego rozstrzygnięcia oraz że Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, naruszając w ten sposób art. 141 § 4 p.p.s.a. W tej sytuacji, skoro Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowo kontroli zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag oraz do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, odnosząc się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności.