II OSK 1141/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 221/17 w sprawie ze skargi Z. R. i L. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. oddalił skargę Z. R. i L. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Z. R. i L. R. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB wnieśli Z. i L. R. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej p.b.), a także art. 108 § 1 w zw. z art. 130 § 1 i 3 i art. 105 § 1 oraz 107 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podniósł, iż bezsporne w sprawie jest, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę art. 28 ust. 1 p.b. stanowił, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzyskanie przez decyzję przymiotu ostateczności jest wyrazem ostatecznego załatwienia sprawy, gdyż uniemożliwia wniesienie od niej odwołania i powoduje, że w obrocie prawnym rozstrzygnięcie takie uzyskuje cechę trwałości, której wyrazem jest tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Z uwagi zatem na przepisy ogólne kodeksu postępowania administracyjnego mogłoby się zdawać, że w sytuacji nałożenia na decyzję o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 i 2 k.p.a.) można byłoby rozpocząć roboty budowlane. Jednak zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie ugruntował się pogląd, że decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności z wyjątkiem sytuacji, gdy przepisy ustawy wprost przewidują nadanie takiego rygoru. Dopiero nowelą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) wprowadzono zmianę polegającą na traktowaniu robót budowlanych wykonywanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jako w pełni legalnych. Sąd podkreślił, że zważywszy na zmianę brzmienia art. 28 p.b. w sytuacji, gdy inwestor realizował roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie stało się decyzją ostateczną, w orzecznictwie przyjmowano, że orzekanie z tą datą o nakazie rozbiórki wykonanych robót budowlanych ze względu na brak ostatecznego pozwolenia na budowę mijałoby się z celem przyjętych rozwiązań prawnych, przecząc zasadom racjonalnego ustawodawcy demokratycznego państwa prawa. W takich więc przypadkach zastosowanie powinna znajdować procedura przewidziana przepisami art. 50-51, nie zaś art. 48 p.b. Sąd w pełni podzielił to stanowisko i stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ niewadliwe uznał, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 p.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez ostatecznego pozwolenia na budowę polegające na jego błędnej wykładni i niezastosowaniu, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż wystąpiły wszystkie przesłanki orzeczenia tego nakazu; a w przypadku uznania, iż w przedmiotowej sprawie przepis ten nie ma zastosowania zarzucił naruszenie 2. prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., określającego przesłanki przeprowadzenia postępowania naprawczego polegające na jego błędnej wykładni i niezastosowaniu pomimo faktu prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od przepisów prawa, tj. art. 28 ust. 1 p.b. (w brzmieniu - Dz.U. 2013 poz. 1409), stanowiącego, iż roboty budowlane mogły być rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a obowiązujące wówczas przepisy nie pozwalały na nadanie pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności, co uzasadniało wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 ust. 1; 3. prawa materialnego, tj. art. 7 oraz 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, polegające na dokonaniu interpretacji art. 48, 50 oraz 51 p.b. w sposób sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi i prowadzący do obejścia przepisów prawa; 4. prawa procesowego, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) polegającego na zaaprobowaniu i nie uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji GINB, podczas gdy decyzja administracyjna zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego oraz braku wszechstronnego rozpoznania sprawy, w tym również nie uwzględnienia znaczenia i wpływu błędów popełnionych w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a w szczególności: a) nieuwzględnienia wpływu naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 28 p.b. poprzez wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę pomimo nie usunięcia przez inwestora braków formalnych wskazanych przez GINB z dnia [...] lutego 2015 r. b) nieuwzględnienia wpływu naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 28 p.b. poprzez wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, podczas gdy decyzja administracyjna zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę wykraczała ponad żądanie wnioskodawcy, tj. obejmowała również montaż przewodów w prześle 142-143, tj. części inwestycji na terenie działek ewidencyjnych nr [...] (obręb M.) pomimo, że pismem z dnia [...] października 2014 r. pełnomocnik spółki zwrócił się do organu o wyłączenie ww. robót z wniosku o pozwolenie na budowę; c) nieuwzględnienia wpływu naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów postępowania, tj.: - art. 6 i 7 k.p.a., polegającym na wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę pomimo nie usunięcia przez inwestora braków formalnych wskazanych przez GINB; - art. 8, 9 i 11 k.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu przez organ I instancji przyczyn wydania pozytywnej decyzji pomimo nie uzupełnienia przez inwestora braków formalnych, a w szczególności pomimo istotnych wątpliwości co do posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości umożliwiającego realizację zamierzenia budowlanego, nieprawidłowego poświadczenia zgodności z oryginałem pełnomocnictwa udzielonego D. C. uprawniającego do reprezentowania spółki P. S.A. oraz pomimo złożenia przez D. C. (będącego pełnomocnikiem inwestora) żądania wyłączenia z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę montażu przewodów w prześle 142-143, tj. części inwestycji na terenie działek ewidencyjnych nr [...] (obręb M.), a co za tym idzie wydanie decyzji sprzecznej z żądaniem wnioskodawcy, - art. 9 k.p.a. poprzez nie informowanie skarżącego o istotnych aspektach postępowania, a w szczególności nie poinformowanie skarżącego przez organ I instancji o złożeniu przez inwestora - spółkę P. S.A. zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji, a tym samym uniemożliwienie stronie przedstawienia uwag i zastrzeżeń co do sposobu realizacji procesu budowlanego w terminie, w którym organ mógł wnieść sprzeciw, co mogłoby skłonić organ nadzoru do wniesienia sprzeciwu co do zgłoszenia; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ I instancji czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy oświadczenie inwestora o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości jest wiarygodne i zgodne ze stanem faktycznym, a w szczególności nie zwrócenie się do inwestora o wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie sformułowanych przez GINB w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania P. S.A., wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpatrywanej sprawie inwestor dysponował pozwoleniem na budowę, któremu wadliwie nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z uwagi na nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę inwestor rozpoczął roboty budowlane zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i zakończył je zanim uchylono wadliwie nadany rygor. Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, w sytuacji, gdy inwestor realizował roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie stało się decyzją ostateczną, w orzecznictwie przyjmowano, że orzekanie z tą datą o nakazie rozbiórki wykonanych robót budowlanych ze względu na brak ostatecznego pozwolenia na budowę mijałoby się z celem przyjętych rozwiązań prawnych, przecząc zasadom racjonalnego ustawodawcy demokratycznego państwa prawa. W takich więc przypadkach zastosowanie powinna znajdować procedura przewidziana przepisami art. 50-51, nie zaś art. 48 p.b. (por. wyrok NSA w Szczecinie z 5 września 2001 r., SA/Sz 2652/00, OSP 2002, z. 12, poz. 155; wyrok NSA z 19 grudnia 2006 r. II OSK 116/06, LEX nr 327825). Przesłanką zastosowania art. 48 p.b. jest bowiem całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 20 września 2017, II OSK 86/16, LEX nr 2411924). Skoro zatem w realiach tej sprawy organ administracyjny stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, a po jej wykonaniu inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy i od tego zawiadomienia nie wniesiono wówczas sprzeciwu, organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. Słusznie więc postępowanie umorzyły, a Sąd I instancji zgodnie z prawem stanowisko to zaakceptował. W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Z uwagi bowiem na dysponowanie przez inwestora pozwoleniem na budowę – chociaż nieostatecznym – w sprawie tej nie miał zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Ze względu zaś na brak konieczności podejmowania działań w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nie było też potrzeby do wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. Dokonana przez Sąd I instancji interpretacja art. 48, art. 50 i art. 51 p.b. była zatem prawidłowa i nie naruszała art. 7 oraz 2 Konstytucji RP. Nie są też trafne zarzuty naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego. Nie wykazano bowiem, aby ewentualne nieprawidłowości mające mieć miejsce – zdaniem skarżącego kasacyjnie – w toku postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zauważyć wypada, że dla jej rozstrzygnięcia istotne jest to, że roboty budowlane wykonano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której nadano (chociaż wadliwie) rygor natychmiastowej wykonalności oraz że organ ustalił, iż nie ma potrzeby prowadzenia postępowania naprawczego. Podnoszone w tych zarzutach okoliczności powyższych kwestii nie dotyczą. Z uwagi na powyższe zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W odniesieniu do złożonego przez skarżącego kasacyjnie wniosku o zawieszenie postępowania stwierdzić trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wszczęte przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. postępowanie dotyczy sprawy "zaistniałego od lutego 2015 r. do dnia [...] października 2018 r. w miejscowości M., gm. K. zanieczyszczenia wody, powietrza, powierzchni ziemi w obrębie gruntów, które należą do L. R. i innych członków jego rodziny". Wynik wszczętego postępowania karnego dotyczyć zatem będzie innych okoliczności niż rozstrzygane w niniejszej sprawie. Brak jest więc podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Zaznaczyć jednak wypada, że niniejsze rozstrzygnięcie nie wyklucza ewentualnej możliwości wszczęcia trybu nadzwyczajnego, jeżeli np. w toku wszczętego postępowania karnego ujawniłyby się nowe okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.