II OSK 1382/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 724/17 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 724/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych w sprawie legalności robót budowlanych dotyczących tarasu przy budynku mieszkalnym na posesji przy ul. [...] w B., oddalił skargę oraz oddalił wniosek o wymierzenie grzywny [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. za nieprzekazanie skargi z kompletnymi aktami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: • art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 i 144 k.c. poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek nieuzasadnionego przyjęcia i podzielenia tym samym stanowiska organu drugiej instancji, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, bowiem sporny taras nie ogranicza w żaden sposób przysługującego jej prawa własności, • art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w trakcie postępowania przed organem drugiej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to w zakresie niewłaściwego ustalenia, bez dokonania dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, że sporny taras nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej, • art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącej o wymierzenie grzywny [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K., pomimo że przy przekazywaniu w przedmiotowej sprawie skargi skarżącej przez ww. organ sądowi administracyjnemu doszło do przekroczenia 30-dniowego terminu, a zatem istnieją podstawy prawne do wymierzenia grzywny. W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżąca kasacyjnie pierwotnie została uznana za stronę przedmiotowego postępowania (wszczętego w wyniku złożonego przez nią zawiadomienia), jednak podczas przeprowadzanych na przedmiotowej nieruchomości czynności kontrolnych, organ odmówił jej takiego statusu. W ocenie skarżącej kasacyjnie to, oraz fakt, że w innych postępowaniach dotyczących przedmiotowej nieruchomości (w zakresie utwardzenia gruntu czy odprowadzenia wód opadowych z wykonanego utwardzenia) jest ona ich stroną, świadczy o tym, że organ, a także sąd wojewódzki, powinien uznać ją za stronę tego postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, sąd wojewódzki nie ma racji twierdząc, że przedmiotowy taras nie ogranicza przysługującego jej prawa własności. Przebudowa i rozbudowa spornego tarasu miały istotny wpływ na zmianę stosunków wodnych na działce nr [...], a zmienione stosunki wodne na ww. nieruchomości mają z kolei istotny wpływ na działkę skarżącej kasacyjnie, w tym w szczególności na zakres oraz sposób korzystania przez nią z tej działki, który, co oczywiste, doznaje z wyżej wskazanych przyczyn znacznego ograniczenia. W przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżącej kasacyjnie, doszło również do naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a., ponieważ kompletne i uporządkowane akta zostały przekazane przez [...]WINB w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dopiero [...] września 2017 r., a zatem znacznie po terminie, skoro przedmiotowa skarga wpłynęła do [...]WINB w K. [...] lipca 2017 r. Dodatkowo, przekazanie kompletnych i uporządkowanych akt nastąpiło dopiero po wezwaniu organu drugiej instancji przez sąd wojewódzki z [...] sierpnia 2017 r., a z uwagi na przepisy proceduralne uznać należy, że uzupełniane braki miały charakter istotny. Pismem z [...] kwietnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, A. P. oraz H. C. wniosły o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowalnego ustaliły, że skarżąca kasacyjnie, właścicielka działki nr [...], domagała się udostępnienia akt administracyjnych i przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym legalizacji robót budowlanych polegających na wybudowaniu przy budynku położonym na sąsiedniej działce nr [...] tarasu ziemnego, obłożonego wraz ze stopniami kostką brukową. Działka skarżącej kasacyjnie graniczy z działką, na której usytuowany jest taras, od strony północnej, natomiast jak wynika z map oraz fotografii wykonanych podczas przeprowadzonej [...] lutego 2017 r. kontroli, taras ten przylega do budynku mieszkalnego na działce nr [...] od jego strony południowej. Jest on oddalony od południowej granicy działki skarżącej (nr [...]) o ponad 20 m. Wokół tarasu na działce nr [...] rozciąga się nieutwardzony porośnięty trawnikiem teren. Ta część działki nr [...] oddzielona jest od pozostałej jej części, ciągnącej się w kierunku działki skarżącej kasacyjnie, wybrukowanym terenem, oddzielonym od części nieutwardzonych działki krawężnikiem (obrzeżem). Organy nadzoru budowlanego stwierdziły więc, że ww. taras ziemny, z uwagi na swoją lokalizację i charakter, nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej kasacyjnie, ponieważ nie utrudnia i nie ogranicza jej korzystania i zagospodarowywania nieruchomości. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. Na podstawie art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że pojęcie strony, którym posługuje się ww. przepis, może zostać wyprowadzone przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, a więc z normy prawnej, która stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1796/8, LEX nr 3027090 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1185/18, LEX nr 2825465). Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., to taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu jego zrealizowanie lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on osobisty, własny, indywidualny, musi on mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot, choć pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, to jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by posiadała własny interes prawny, uzasadniający jej udział w postępowaniu dotyczącym postępowania legalizacyjnego prowadzonego na sąsiedniej działce w zakresie znajdującego się na niej tarasu ziemnego. Jak słusznie wskazały organy nadzoru budowlanego, a za nimi sąd wojewódzki, przedmiotowy taras w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej kasacyjnie (zwłaszcza że jest oddalony od granicy jej działki o ponad 20 m), a więc nie ogranicza przysługującego jej na podstawie art. 140 i 144 k.c. prawa własności. Prawidłowo też wskazał sąd wojewódzki, że uzyskany przez skarżącą przymiot strony w innych postępowaniach dotyczących sąsiedniej nieruchomości nie sprawia, że niejako automatycznie będzie ona stroną wszystkich takich postępowań. Każdorazowo bowiem podmiot zainteresowany udziałem w postępowaniu administracyjnym, za którego stronę nie został uznany przez prowadzący je organ, musi wykazać, że posiada interes prawny, uzasadniający to żądanie. Tego skarżąca kasacyjnie, w niniejszym postępowaniu, nie zrobiła. Wobec powyższego zasadne było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. skoro stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na przyczyny podmiotowe – wnioskodawczyni nie miała przymiotu strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1231/18, LEX nr 3027118 czy z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2897/18, LEX nr 2865859). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. przypomnieć należy, za sądem wojewódzkim, że akta sprawy zostały przekazane sądowi wraz z odpowiedzią na skargę w terminie, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Jak wynika z akt, skarga wpłynęła do organu odwoławczego [...] lipca 2017 r., została przekazana sądowi wraz z odpowiedzią na skargę [...] lipca 2017 r., a akta administracyjne – [...] lipca 2017 r. Na zachowanie terminu, wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nie wpływa fakt, że dopiero w odpowiedzi na wezwanie sądu z [...] sierpnia 2017 r. organ odwoławczy, przy piśmie z [...] września 2017 r., uzupełnił akta administracyjne poprzez nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącą kasacyjnie zaskarżonego postanowienia. Skoro organ nie uchybił trzydziestodniowemu terminowi na przekazanie skargi wraz w aktami, nie było podstaw do nałożenia na niego grzywny, a więc sąd wojewódzki prawidłowo oddalił wniosek w tym przedmiocie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).