II SA/Kr 1246/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. B. i A. J. zwrócili się z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] w M. , zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza M. znak: [...] z dnia 4 stycznia 2013 r. oraz o stwierdzenie jej nieważności. Po analizie dokumentów dotyczących wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanego zamierzenia inwestycyjnego Burmistrz M. postanowieniem z dnia 21 lipca 2015 r. odmówił wznowienia ww. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ l instancji uznał, że została ona wydana zasadnie, zgodnie z przepisami prawa. Została opracowana analiza architektoniczne - urbanistyczna przez uprawnioną osobę, decyzja zawiera cześć opisową i graficzną, zaś wniosek inwestora został zaopiniowany przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K.. W wyniku zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 9 września 2015 r. uchyliło ww. postanowienie z dnia 21 lipca 2005 r. W związku ze skargą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1413/15 uchylił zaskarżone postanowienie SKO w [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W powyższym wyroku Sąd wskazał m.in., że organ po otrzymaniu podania jest zobligowany do ustalenia, czy wniesione ono zostało przez uprawniony podmiot, czy strona domaga się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym oraz czy strona przywołała w podaniu którąś z podstaw wznowieniowych. Ponadto organ administracji ma obowiązek badać również kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania. Nie wolno mu natomiast oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postępowania o wznowieniu postępowania. Natomiast w niniejszej sprawie, organ odwoławczy trafnie zauważył istotną okoliczność prawną i faktyczną polegającą na tym, że organ l instancji nie zastosował prawidłowo w sprawie treści art. 149 § 3 w zw. art. 145 k.p.a., ale jednocześnie SKO samo przedwcześnie wypowiedziało się, w nawiązaniu już do konkretnej przesłanki wznowienia, która nie została sprecyzowana przez organ l instancji, że z uwagi na nią w okolicznościach sprawy wnioskujący uchybili terminowi do złożenia skutecznego wniosku. Sąd podkreślił, że Organ II instancji, zauważając trafnie brak refleksji i ustaleń organu l instancji co do podstawy wznowienia, co stanowi bardzo poważny błąd proceduralny, a także brak wszechstronnego wyjaśnienia tych okoliczności, sam przedwcześnie wypowiedział się w kwestii uchybienia terminu, co było dlatego przedwczesne, gdyż na samym początku w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ nie sprecyzował wyraźnie w ramach prawidłowo prowadzonego postępowania przy udziale wnioskodawcy podstawy - przesłanki wznowienia postępowania. W następstwie powyższego Burmistrz M. postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją znak [...] z dnia 4 stycznia 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działce ewid. [...] w M. . Organ I instancji mając na uwadze wytyczne zawarte w ww. wyroku zweryfikował przede wszystkim kwestię zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że z decyzji z dnia 4 stycznia 2013 r., która została doręczona Państwu J. w dniu 8 stycznia 2013 r. wynika, że kwestie podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania, tj. analiza architektoniczne - urbanistyczna oraz załączniki graficzne do przedmiotowej decyzji były zawarte w tej decyzji, a strony dowiedziały się o nich wprost z zaskarżonej decyzji. Zatem za dzień dowiedzenia się strony o konieczności sporządzenia analizy architektoniczne - urbanistycznej, jak również załącznika graficznego do decyzji, organ I instancji przyjął dzień odbioru przez stronę decyzji. W związku z tym w dniu składania wniosku o wznowienie upłynął termin do wniesienia wniosku i należało odmówić wznowienia postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. J. reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania wznowieniowego oraz wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przekroczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz naruszenie art. 147 k.p.a. poprzez brak rozważenia możliwości wznowienia postępowania z urzędu w przypadku przekroczenia ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie. W uzasadnieniu wniosku umotywowano podniesione zarzuty. Pismem z dnia 19 maja 2017 r. J. G. działający przez pełnomocnika wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 20 czerwca 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 7, art. 77, art. 145 § 1 w związku z art. 147, art. 148, art. 149 § 3 i § 4 w związku z art. 144 i art. 138 § 2, uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu, organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym, na podstawie zgromadzonych w aktach dokumentów wskazał, że organ I instancji nie zweryfikował podstawy wznowienia postępowania. Skoncentrował się na zagadnieniu zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., jednak weryfikacja tej okoliczności (terminu) odbywać się może tylko i wyłącznie w nawiązaniu do kwalifikowanej wady prawnej stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia z dnia 25 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1413/15 wywiódł, że już uprzednio organ II instancji, zauważając trafnie brak refleksji i ustaleń organu l instancji co do podstawy wznowienia - co stanowi bardzo poważny błąd proceduralny, a także brak wszechstronnego wyjaśnienia tych okoliczności - sam przedwcześnie wypowiedział się w kwestii uchybienia terminu, co było przedwczesne, gdyż na samym początku w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ nie sprecyzował wyraźnie w ramach prawidłowo prowadzonego postępowania przy udziale wnioskodawcy podstawy - przesłanki wznowienia postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że pomimo jednoznacznego brzmienia powyższego wyroku Sądu, organ I instancji nadal nie zweryfikował podstawy wznowienia, pomimo że wyraźnie nakazano to w uzasadnieniu powyższego orzeczenia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z treści kontrolowanego postanowienia organu I instancji, można się domyślać jedynie przesłanki wznowieniowej. Organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania nie wezwał wnioskodawców do wskazania podstawy wznowienia, szczególnie, że wniosek nie formułuje podstawy wznowienia. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w ogóle nie określa, w oparciu o jaką konkretnie przesłankę złożono wniosek o wznowienie postępowania. Samo oparcie się na kwestii terminu jest niewystarczające. Termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. bada się bowiem zawsze w związku z podstawą wznowienia. Powołując się na treść art. 153 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazano, że organ nadal nie ustalił istotnej dla sprawy okoliczności. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowane postanowienie zostało wydane przedwcześnie, a organ odwoławczy nie jest władny dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń, ponieważ naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności. Niewyjaśnienie przez organ I instancji wszelkich okoliczności niniejszej sprawy zakreślonej złożonym wnioskiem o wznowienie sprawia, że naruszone zostały przepisy postępowania (art. 7 w związku z art. 77 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z tym w toku ponownego rozpatrzenia wniosku, organ I instancji powinien zgodnie z wytycznymi Sądu zbadać wszelkie okoliczności formalne wniosku o wznowienie, a w szczególności ustalić przy udziale wnioskodawców podstawę wznowienia postępowania, nie koncentrując się jedynie na kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie wniósł J. G. – dalej skarżący, zarzucając mu naruszenie: - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania w przedmiotowej sprawie, pomimo iż okoliczności faktyczne sprawy oraz obowiązujące przepisy prawa dawały organowi II instancji podstawy do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, w której w miejsce orzeczenia kasacyjnego winno zostać wydane orzeczenie merytoryczne oraz poprzez uznanie, iż postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie przy wydawaniu postanowienie przez organ I instancji doszło do naruszenia ww. przepisu prawa. Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W tym kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego wg norm prawem przewidzianych. Zdaniem skarżącego, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie nadal nie została przez organ I instancji zweryfikowana przesłanka jaką jest podstawa wznowienia postępowania, skoro organ I instancji wskazał w sposób wyraźny, iż składając wniosek o wznowienie postępowania wnioskodawcy powołali się na okoliczność, iż decyzja Burmistrza M. z dnia 4 stycznia 2013 roku, znak: [...] o warunkach zabudowy pozbawiona była pewnych określonych elementów, które w ocenie składających wniosek o wznowienie postępowania dawały podstawę do złożenia tego wniosku. Tym samym błędne jest stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, iż z treści postanowienia organu I instancji można się domyślać jedynie przesłanki wznowieniowej. Za niezasadne uznał również twierdzenie, że organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania nie wezwał wnioskodawców do wskazania podstawy wznowienia, szczególnie że wniosek nie formułuje podstawy wznowienia. W ocenie skarżącego organ I instancji w pełni prawidłowo zweryfikował i ocenił podstawy wznowienia wskazane przez wnioskodawców tego postępowania, a w konsekwencji brak było tak zasadności, jak i potrzeby podejmowania kolejnych czynności w sprawie. Skarżący kwestionuje również ustalenia organu II instancji, z których wynika, jakoby organ I instancji oceniając przesłankę terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania, czynił to w oderwaniu od przesłanki podstawy wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżący stoi na stanowisku, że organ I instancji słusznie przyjął, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania winien być liczony od dnia 8 stycznia 2013 roku, tj. w dniu w którym została wnioskodawcom doręczona decyzja z dnia 4 stycznia 2013 r. o warunkach zabudowy nie zaś od daty związanej z wydaniem i doręczeniem wnioskodawcom przywoływanej przez nich decyzji SKO w [...] z dnia 26 maja 2015 roku, znak: [...] Nadto w ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie w myśl z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pełni respektuje treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1413/15. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. W konsekwencji zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym wydanego w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, jakim jest wznowienie postępowania. Zaskarżone bowiem zostało postanowienie organu II instancji wydane w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. uchylające postanowienie Burmistrza M. z dnia 12 kwietnia 2017 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu administracyjnego z dnia 4 stycznia 2013 r. znak [...] dot. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. budowa budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działkach nr. ewid.[...] w M. , której inwestorem jest J. G. - i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W oparciu o treść tego przepisu należy stwierdzić, że Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy aktu, w którym uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy zauważyć, że użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4.11.2014r., sygn. akt II OSK 2279/13, CBOSA). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części – co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd administracyjny kontrolujący decyzję kasacyjną ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Podkreślenia wymaga, że wszystkie powyższe uwagi odnoszą się do przepisu art. 138 § 2 traktującego o decyzji. Zastosowanie do zażaleń wnoszonych od postanowień przepis ten będzie miał jedynie odpowiednie. Zwłaszcza chodzi tutaj o zapadłe w formie postanowień rozstrzygnięcia czysto procesowe. Lektura akt sprawy niniejszej oraz treść podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć pozwala stwierdzić, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż organ nie sprecyzował podstawy wznowienia postępowania – co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, że Burmistrz M. miał obowiązek przyjąć ocenę prawną, zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1413/15 r., jak również zastosować się do zawartych w tym wyroku wskazań, co do dalszego sposobu postępowania w myśl art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując oceny postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia należy więc dokonać oceny, czy orzekające w sprawie organy odniosły się do wskazań zawartych w tym wyroku i wyjaśniły podnoszone w sprawie wątpliwości. Obowiązek, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok WSA w Kielcach z 14. 01. 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 524/09, Lex 559454). W niniejszej sprawie żadna z przesłanek pozwalających na odstąpienie przez organ bądź przez sąd wojewódzki od zasady związania wyrokiem nie wystąpiła. Nie zmienił się bowiem stan faktyczny, ani też stan prawny w zakresie, w jakim mógłby mieć wpływ na ocenę zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że postępowanie wznowieniowe jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ono prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 k.p.a., obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącymi wznowienia postępowania. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia, enumeratywnie wyliczonej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie wniesione zostało z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 w zw. art. 145 k.p.a. ma miejsce wtedy, kiedy z okoliczności prawnych i faktycznych jasno i bezsprzecznie wynika, bez konieczności prowadzenia ustaleń materialnoprawnych i zarazem merytorycznych, że wniosek o wszczęcie postępowania nie jest oparty o przesłankę o której stanowi art. 145 k.p.a., albo że wniosek jest złożony z przekroczeniem ustawowego terminu. W związku z tym - na samym początku postępowania administracyjnego właściwy organ l instancji powinien uczynić jednoznaczne ustalenia w przedmiocie przesłanki wznowienia, na którą powołuje się wnioskodawca, w sensie jej określenia, sprecyzowania, (a nie badania, czy występuje), gdyż jest istotne dla fazy wstępnej postępowania. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2014 r., II SA/Gd 332/14, LEX nr 1503796). Jednakże podstawy te musza być wstępnie sprecyzowane. Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy - jak słusznie zauważył organ odwoławczy – że zagadnienie, które nadal nie zostało w niniejszej sprawie przez organ I instancji zweryfikowane, pomimo jednoznacznego wskazania w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2016 r., a które ma istotne znaczenie - dotyczy podstawy wznowienia postępowania. Organ l instancji tę istotną okoliczność pozostawił w sferze przypuszczeń, co nie jest dopuszczalne i stanowi naruszenie art. 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Z treści kontrolowanego postanowienia organu I instancji można się jedynie domyślać przesłanki wznowieniowej. Organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania nie wezwał wnioskodawców do wskazania podstawy wznowienia, zwłaszcza, że we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nie wskazano podstawy wznowienia. Również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił, w oparciu o jaka konkretną przesłankę złożono wniosek o wznowienie postępowania. Tym samym wypowiedzenie się w kwestii uchybienia terminu jest niewystarczające i przedwczesne. Termin o którym mowa w art. 148 k.p.a. bada się zawsze w związku z podstawą wznowienia. W świetle powyższych regulacji objaśnionych w wiążącym wyroku II SA/Kr 1413/15 za pełni prawidłowe uznać należało postanowienie organu odwoławczego o uchyleniu postanowienia organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania. Poczynienie przez organ odwoławczy zasadniczych ustaleń w zakresie wskazanym w ww. wyroku sądu administracyjnego, w tym sprecyzowanie podstawy wznowienia, a w konsekwencji ewentualne wydanie orzeczenia reformującego, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., a ponadto naruszałoby wyraźne wskazanie wynikające z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Kr 1413/15. Sąd bowiem wyraźnie stwierdził, że na samym początku w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ nie sprecyzował wyraźnie w ramach prawidłowo prowadzonego postępowania przy udziale wnioskodawcy podstawy /przesłanki wznowienia postępowania, co sprawiło, że organ mógł zastosować art. 138 § 2 k.p.a. ( uchylenie obu decyzji nastąpiło z uwagi na błędy organu II instancji). Ponieważ nadal nie dostosowano się do wskazań wyroku co do podstaw wznowienia, i obecnie należy uznać, że organ miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Należy podkreślić, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06, LEX nr 290649). Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak NSA w uzasadnieniach wyroków z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88, ONSA 1989 nr, poz. 36, z dnia 10 marca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1699/94 niepubl.). Jest to zatem kwalifikowana wada decyzji administracyjnej wymagająca stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1472/13, CBOSA). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji orzeczenia.