III OSK 59/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2395/17 w sprawie ze skargi M. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu płatności opłat za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2395/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o odmowie odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że z treści art. 317 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) dalej w skrócie P.o.ś., który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji wynika, że podmiot ubiegający się o odroczenie terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska powinien złożyć wniosek o zastosowanie ulgi wówczas, gdy opisane we wniosku przedsięwzięcie jest już w fazie realizacji, a nie planowania, ponieważ dopiero po uzyskaniu stosownej decyzji jest w stanie wykazać, że realizowane przedsięwzięcie spowoduje usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska. W przedmiotowej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Spółki o odroczenie terminu płatności opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska. Ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku skarżącej z marca 2017 r. wynika, że przyczyną naliczenia Spółce podwyższonych opłat było odprowadzanie w 2016 r. ścieków deszczowych i roztopowych do Potoku Służewieckiego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W części wniosku dotyczącego opisu przedsięwzięcia strona wskazała, że stan formalnoprawny 9 wylotów nie jest uregulowany (brak pozwolenia wodnoprawnego). Podano, że Spółka od początku 2016 r. rozpoczęła realizację przedsięwzięcia pn. "uregulowanie stanu formalnoprawnego wylotów kanałów deszczowych odprowadzających wody opadowe i roztopowe do Potoku Służewieckiego". Podjęła działania zmierzające do zgromadzenia danych i materiałów niezbędnych do opracowania operatów wodnoprawnych dla 9 wylotów oraz wystąpienia o wydanie pozwoleń wodnoprawnych. Wnioski o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych złożono Prezydentowi m. st. Warszawy w dniu 6 maja 2016 r. W maju i lipcu 2016 r. Prezydent m. st. Warszawy prowadził na skutek tychże wniosków postępowanie wyjaśniające. Z harmonogramu realizacji przedsięwzięcia wynika, że procedura uzyskiwania pozwoleń na budowę, wydanie decyzji, odbiory dokumentacji projektowo-kosztorysowej są przewidziane na I połowę 2020 r. Powyższy opis świadczy, zdaniem Sądu o tym, że działania podejmowane przez skarżącą są obecnie na etapie planowo-koncepcyjnym. Przedsięwzięcie to nie jest w fazie realizacji. Brak jest stosownych indywidualnych aktów administracyjnych umożliwiających realizację przedsięwzięcia. Dostępny obecnie materiał dowodowy wskazuje jedynie, że planowane prace są nakierowane nie tylko na uzyskanie aktów legalizujących obecną działalność skarżącej (pozwoleń wodnoprawnych) oraz zmniejszenie presji na środowisko, ale też na uzyskanie stosownych indywidualnych aktów administracyjnych, które są niezbędne do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Dlatego też organy prawidłowo uznały, że na obecnym etapie przedmiotowego przedsięwzięcia skarżąca nie spełniła przesłanek warunkujących zastosowanie ulgi z art. 317 ust. 1 P.o.ś. Biorąc pod uwagę stan na datę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia wniosek strony był przedwczesny. Nie oznacza to jednak, że na bardziej zaawansowanym etapie przedmiotowej inwestycji Spółka będzie dysponowała dostatecznym materiałem dowodowym i wykaże przesłanki do zastosowania art. 317 ust. 1 P.o.ś. Wbrew zarzutom skargi, nie było podstaw do stosowania art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 318 ust. 3 P.o.ś. Wniosek spełniał wymogi formalne przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z czym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a. W skardze kasacyjnej Mi. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. zaskarżyło powyższy wyrok w całości, podnosząc zarzut naruszenia art. 317 ust. 1 P.o.ś. w związku z art. 318 P.o.ś. poprzez uznanie, że wniosek skarżącej był przedwczesny, skierowany na etapie planowania a nie realizacji inwestycji i w związku z tym prawidłową była odmowa odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej objętej wnioskiem skarżącej Spółki, podczas gdy w rzeczywistości wniosek został złożony do właściwego organu i w ustawowym terminie, a także spełniał wszystkie ustawą przewidziane wymogi formalne, a przedsięwzięcie objęte wnioskiem zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska i przedsięwzięcie jest realizowane w terminach ustalonych w harmonogramie. W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 317 ust. 1 P.o.ś. termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, ale tylko wówczas, gdy podmiot ten realizuje terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Powyższy przepis posługuje się pojęciem "realizowanie przedsięwzięcia". Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pojęcie to zbliżone do tego, które wprowadzał art. 110c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 z późn. zm.) dlatego można wykorzystać poglądy wypracowane w zakresie tego przepisu. NSA w wyroku z dnia 11 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 722/97 wprost sformułował pogląd, że bezwzględnym warunkiem uwzględnienia wniosku o odroczenie terminu płatności kary w myśl art. 110c ust. 1 ustawy z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska jest stwierdzenie, że realizowana (bądź zrealizowana) inwestycja (wykonana i oddana do użytku) rzeczywiście zapewni usunięcie przyczyn wymierzenia kary. W obecnie obowiązujących przepisach prawa pojęcie przedsięwzięcia jest definiowane w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.) zgodnie z którym pod pojęciem "przedsięwzięcia" należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Taki pogląd zaprezentowano zarówno w orzecznictwie (por. wyrok NSA z z dnia 10 grudnia 2013 r. II OSK 1713/12, LEX nr 1530637), jak i doktrynie (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2019, teza nr 5 do art. 317). Nie budzi przy tym wątpliwości, że pojęcie przedsięwzięcia, na której wskazuje art. 317 ust. 1 P.o.ś. dotyczy tylko takiego przedsięwzięcia, które jest traktowane jako inwestycja zapewniająca usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat. Takie stanowisko zdecydowanie dominuje w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 110/05, opubl. w LEX nr 194892; wyrok NSA z 25 września 2014 r. sygn. akt II OSK 663/13, opubl. wLEX nr 1511153; wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2214/13, opubl. w LEX nr 1780380; wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2215/13, opubl. w LEX nr 1780381). Tym samym pojęcie to nie obejmuje jedynie koncepcji lub regulacji (uregulowania) stanu formalnoprawnego wylotów kanałów deszczowych odprowadzających wody opadowe i roztopowe do danego kanału. Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 317 ust. 1 P.o.ś. w związku z art. 318 P.o.ś. poprzez nieprawidłowe uznanie, że wniosek strony skarżącej kasacyjnie dotyczył jedynie etapu planowania a nie realizacji inwestycji. Na datę wydania w tej sprawie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (20 lipca 2017 r.) w żaden sposób nie wynikało z akt sprawy, aby poza etapem prac koncepcyjnych nazwanych przez samą Spółkę przedsięwzięciem pn. "uregulowanie stanu formalnoprawnego wylotów kanałów deszczowych odprowadzających wody opadowe i roztopowe do Potoku Służewieckiego", było realizowane przedsięwzięcie wprost nakierowane na zapewnienie usunięcia przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat. Spółka składając wniosek z dnia 30 marca 2017 r. jedynie nazwała zakres swoich prac mianem przedsięwzięcia, ale nie było to przedsięwzięcie w rozumieniu art. 317 ust. 1 P.o.ś. już chociażby z tego powodu, że samo uregulowanie stanu formalnoprawnego wylotów kanałów deszczowych odprowadzających wody opadowe i roztopowe do Potoku Służewieckiego nie prowadzi do zapewnienia usunięcia przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat. Uregulowanie tego stanu może być, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, podstawą do kolejnych czynności które mogą doprowadzić do podjęcia realizacji przedsięwzięcia wprost nakierowanego na usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat. W tej jednak sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wbrew samemu zarzutowi skargi kasacyjnej, w tej sprawie w żaden sposób także strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby uregulowanie stanu formalnoprawnego wylotów kanałów deszczowych odprowadzających wody opadowe i roztopowe do Potoku Służewieckiego zapewniło usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat. Okoliczność, że wniosek spełniał wymagania formalne objęte m.in. art. 318 ust. 3 P.o.ś. nie oznacza, że w tej sprawie organy miały obowiązek wydania decyzji o odroczeniu terminu płatności. Formalne ujęcie we wniosku – stosownie do art. 318 ust. 3 pkt 2 P.o.ś. - opisu realizowanego przedsięwzięcia, w istocie nie zawierało przedsięwzięcia w rozumieniu art. 317 ust. 1 ww. ustawy. Także dołączony do wniosku harmonogram zawierający prognozę przyszłych działań nie stanowił jeszcze o realizacji przedsięwzięcia. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a w związku z tym, że zarzut zawarty w skardze kasacyjnej okazał się niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.