VII SAB/Wa 32/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty [...] I. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 29 grudnia 2015r. w przedmiocie pozwolenia na budowę [...] na działkach położonych w Gminach [...], [...] oraz [...] w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; II. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności przy rozpoznaniu wniosku z dnia 29 grudnia 2015r. III. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIISAB/Wa 32/17 UZASADNIENIE M.sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynności Starosty [...], domagając się zobowiązania Starosty [...] do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę [...] w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenia, że bezczynność organu - Starosty [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia od organu - Starosty [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł oraz zasądzenie na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, iż Skarżąca w dniu 29 grudnia 2015 r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę [...] obejmujący budowę 10 elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych (w tym zjazdy tymczasowe i tymczasowe poszerzenia dróg) oraz place serwisowo- montażowe (w tym chodniki), sieci energetyczne i telekomunikacyjne na działkach położonych w gminie [...], [...] oraz [...]. W dniu 2 maja 2016 r. Starosta wydał w sprawie decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, która następnie została uchylona decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. zobowiązującą organ I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy. Starosta [...] postanowieniem z [...] września 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie, co uzasadnił treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na stwierdzenie przez WSA w Warszawie nieważności uchwał nr [...] i [...] w całości oraz uchwały [...] w części. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonymi przez Radę Gminy [...] uchwałami nr: - [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości M. i A., - [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości G., - [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości G.. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie 65-dniowy termin z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego na wydanie decyzji został przekroczony, a w konsekwencji w przedmiotowym postępowaniu organ pozostaje w bezczynności. Skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie zawieszenie postępowania na mocy postanowienia z dnia [...] września 2016 r. przez organ było oczywiście bezzasadne, bowiem art. 35 ust 1 Prawa budowlanego stanowi samodzielną podstawę dokonania przez organ kontroli projektu budowlanego pod kątem zgodności z ustaleniami planu miejscowego i nie uzależnia możliwości dokonania takiej oceny od uprzedniego przeprowadzenia takiej kontroli przez sąd administracyjny - w przypadku wniesienia skargi na ten akt prawa miejscowego. Jednocześnie skarga wskazuje, że zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Na podstawie § 2 - przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego. Należało więc przyjąć, że uchwały Rady Gminy [...], jako akty prawa miejscowego, pozostają w mocy i wywołuje skutki prawne, w tym w szczególności może stanowić podstawę wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – powoływanej jako: Ppsa ), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 52 § 1 i § 2 ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W myśl art. 37 § 1 kpa takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca spółka stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. złożyła do Wojewody [...] zażalenie z dnia 9 marca 2017r. na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało oddalone postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę [...] obejmujący budowę 10 elektrowni wiatrowych, dróg wewnętrznych (w tym zjazdy tymczasowe i tymczasowe poszerzenia dróg) oraz place serwisowo- montażowe (w tym chodniki), sieci energetyczne i telekomunikacyjne na działkach położonych w gminie [...], [...] oraz [...], należy podkreślić, iż zgodnie z art. 35 ust 6 Prawa budowlanego termin do wydania pozwolenia na budowę wynosi 65 dni. Wniosek w tym przedmiocie został przez spółkę złożony w dniu 29 grudnia 2015 r. Starosta [...] decyzją z [...] maja 2016r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Następnie Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z chwilą zwrotu sprawy Staroście otworzył się dla organu ponownie termin 65-dniowy na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia budowlanego. Analizując kwestię bezczynności organu, Sąd dokonał oceny prawidłowości postanowienia z [...] września 2016 r. o zawieszeniu postępowania na podstawie art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając je za oczywiście bezzasadne. Zawieszenie nastąpiło z uwagi na stwierdzenie przez WSA w Warszawie nieważności uchwał [...] w całości ( Wyrok WSA IV SA/Wa 1846/14) oraz uchwały [...] w części ( Wyrok WSA IV SA/Wa 2062/14). W tym miejscu podnieść trzeba, iż na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. W ocenie Sądu, nieprawomocne sądowe rozstrzygnięcie o ważności ww. planu miejscowego nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyrok Sądu I instancji nie spowodował bowiem wstrzymania wykonania ww. uchwały w sprawie planu miejscowego, a wobec tego – nie uniemożliwia rozpatrzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (i nie ma wobec tego potrzeby oczekiwania na jego uprawomocnienie). Sąd dostrzega przy tym, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Zatem, obowiązywanie planu miejscowego na terenie objętym inwestycją ma istotne znaczenie w sprawie dotyczącej wydania decyzji o pozwolenie na budowę. Utrata ważności planu uniemożliwia bowiem dokonanie przez właściwy organ sprawdzenia, po myśli ww. art. 35 ust. 1 pkt 1. Niemniej Sąd zauważa, iż spór sądowy dotyczący ważności planu miejscowego, jeszcze nie skutkuje utratą (nawet czasową) jego mocy obowiązującej. Zważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (§ 3 art. 61). Stosownie do art. 152 § 1 ww. ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego - § 2 art. 152. Jak z powyższego wynika, wniesienie skargi na akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, nie wpływa na ważność czy obowiązywanie tego aktu. Nadto, wobec treści art. 152 § 2 p.p.s.a. (po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 9 kwietnia 2015 r., Dz. U. z 2015 r., poz. 658), uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, nie powoduje także utraty jego mocy obowiązywania, a skutek ten nastąpi dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu. To zaś w konsekwencji oznacza, iż plany miejscowe jako akty prawa miejscowego zatwierdzone uchwałami nr [...] i [...] oraz [...] pomimo wyroku Sądu I instancji pozostają w mocy i podlegają stosowaniu, tj. mogą stanowić podstawę wydania w niniejszej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem, tak długo, jak nie doszło do uprawomocnienia się ww. orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwał w przedmiocie planu miejscowego, należy przyjmować, że plany te nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i nadal obowiązują. Skoro wskazane plany miejscowe obowiązują, to organ mógł dokonać sprawdzenia projektu budowlanego, do czego obliguje go przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powyższe rozważania Sądu znalazły odzwierciedlenie w wyroku tutejszego Sądu z dnia 9 listopada 2017r. sygn.akt VII SA/Wa 2860/16 uchylającym postanowienia organów obu instancji w przedmiocie zawieszenia niniejszego postępowania. Należy także w tym kontekście podkreślić, ,iż uchwały w zakresie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązywały i nadal obowiązują, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 12 września 2017r. w sprawach sygn.akt II OSK 2137/16 oraz II OSK 2884/16 uchylił wyroki Sądu I instancji w sprawach IV SA/Wa 1846/14 oraz IV SA/Wa 2062/14 . Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. Przepis ten nie ma jednak zastosowania, gdy doszło do zawieszenia postępowania mimo oczywistego braku istnienia przesłanek ku temu (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 1998 r., IV SAB 143/97, LEX nr 45702). Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy Sąd zważył, że nie zaistniały formalnoprawne przesłanki do zawieszenia niniejszego postępowania. Z informacji uzyskanej przez Sad wynika, iż do chwili wyrokowania, Starosta nie wydał decyzji w zakresie wniosku z 29 grudnia 2015r., pomimo, iż od decyzji kasacyjnej Wojewody [...] upłynął ponad rok i 4 miesiące. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r.,sygn.akt II OSK 468/13). Bez wątpienia tak duże przekroczenie terminu , niczym nie usprawiedliwione winno być ocenione jako rażąco naruszające prawo. Uwzględniając powyższe Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.– zobowiązał Starostę [...] do rozpoznania wniosku w przedmiotowej sprawie w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że miała ona miejsca z rażącym naruszeniem art. 35 ust 6 Prawa budowlanego. Sąd natomiast, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalił wniosek skarżących o wymierzenie grzywny uznając, że okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają zastosowania tego rodzaju prewencyjnego środka oddziaływania na organ. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm).