III SAB/Kr 89/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2017 r. sprawy ze skarg W. G. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby oraz na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego skargi oddala. Skarżący W. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (DIAS) dotyczące: 1) nieprzedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej (sprawa III SA/Kr 89/17); 2) niewydania decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśniecie stosunku służbowego skarżącego jako funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej (sprawa III SA/Kr 138/17). Skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1) art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.); 2) art. 2, art. 7, art. 9, art.3, art. 2, art. 45 oraz art.60 Konstytucji RP; 3) art. 6, art. 7, art. 13 i art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.); 4) art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez uznanie przez DIAS, że brak przedstawienia skarżącemu propozycji nowych warunków służby skutkował wygaszeniem stosunku służby, podczas gdy taki skutek w przypadku skarżącego nie mogł nastąpić, gdyż urzędy celno-skarbowe nie zostały wymienione w ww. przepisie; Skarżący wniósł o zobowiązanie DIAS do przedstawienia mu w terminie określonym przez Sąd, ze skutkiem na 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby w Służbie Celno-Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej oraz niezwłocznego wydania decyzji administracyjnej. W razie gdyby jednak Sąd uznał, że organ nie miał obowiązku przedstawiania propozycji służby, skarżący wniósł o zobowiązanie DIAS do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. W skardze dotyczącej bezczynności w przedmiocie niewydania decyzji potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego – skarżący wniósł o zastosowanie bezpośrednio art. 8 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi w przedmiocie bezczynności co do nieprzedstawienia propozycji służby - skarżący podał, że rozpoczął pracę w Urzędzie Celnym w K w lutym 1991 r., a od 1999 r. do lutego 2017 r. pełnił służbę w Służbie Celnej w Izbie Celnej w K na stanowisku młodszego eksperta celnego w stopniu podkomisarza celnego w Wieloosobowym Stanowisku [...]. Z kolei od 1 marca 2017 r. pełnił służbę w Referacie [...] Izby Administracji Skarbowej w K. Od 5 czerwca 2017 r. wyznaczono skarżącemu miejsce służby w [...] Referacie [...] w Urzędzie Celno- Skarbowym. Skarżącemu nie przedstawiono ani propozycji pracy, ani propozycji służby. Skarżący podkreślił, że pismem z 30 maja 2017 r., wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do zaniechania bezczynności w przedstawieniu mu propozycji nowych warunków służby, o której mowa w art. 165 § 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi organ poinformował skarżącego, pismem z 31 maja 2017 r., że w związku z nieprzedstawieniem skarżącemu propozycji określającej warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jego stosunek służbowy wygaśnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. W związku z powyższym skarżący wniósł do organu zażalenie 4 czerwca 2017 r. W odpowiedzi organ, pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. wyjaśnił skarżącemu, że w tym przypadku nie ma zastosowania art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), stąd jego zażalenie nie zostanie przesłane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Wobec powyższego skarżący pismem z 27 czerwca 2017 r. skierował bezpośrednio do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. W odpowiedzi, w piśmie z 6 lipca 2017 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej wyjaśnił skarżącemu, że w sprawie braku pisemnej propozycji pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd zażalenie nie może mogło zostać rozpatrzone. Niezależnie od powyższego, pismem z 16 lipca 2017 r. skarżący wystąpił do DIAS o wydanie decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego. Pismem z 26 lipca 2017 r. DIAS poinformował skarżącego, że w świetle ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, brak było podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji administracyjnej. Pismem z 1 sierpnia 2017 r. skarżący wezwał DIAS do zaniechania naruszania prawa i wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie jego stosunku służbowego. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 8 sierpnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ponownie poinformował skarżącego, że brak było podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji w sprawie. Skarżący podkreślił, m.in., że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, DIAS winien był złożyć do 31 maja 2017 r. wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Zdaniem skarżącego przepisy ww. ustawy w ogóle nie przewidywały zwolnienia ze służby funkcjonariuszy służby celno-skarbowej w drodze wygaszenia ich stosunków służbowych, w szczególności bez ich zgody. Również z art. 170 ww. ustawy wynikało a contrario, że nie wygasają stosunki pracy i służby pracowników/funkcjonariuszy innych jednostek Krajowej Administracji Skarbowej, którzy do 31 maja 2017 r. nie otrzymali wspomnianych propozycji nowych warunków pracy/służby. Ponadto, zdaniem skarżącego, przy założeniu, że propozycja nowych warunków służby nie była decyzją administracyjną to mieściła się ona w kategorii innych aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zaś bezczynność ich dotycząca podlegała zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 tejże ustawy. Skarżący powołał się na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z którym propozycja pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej stanowiła decyzję ustalającą warunki pełnienia służby w myśl art. 169 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Nadto, zgodnie z art. 170 ust. 3 tejże ustawy, wygaśnięcie stosunku służbowego traktować należało za równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. A skoro tak, to w ocenie skarżącego, okoliczność ta powinna zostać potwierdzona decyzją administracyjną o charakterze deklaratoryjnym. W odpowiedzi na skargi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o oddalenie skargi w sprawie III SA/Kr 89/17 oraz odrzucenie skargi w sprawie III SA/Kr 138/17, jak również o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie III SA/Kr 89/17. Organ podniósł, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu było istnienie po stronie tego organu obowiązku załatwienia sprawy w określony sposób, tymczasem w rozpoznawanej sprawie taki obowiązek nie istniał. W ocenie organu, użycie przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zwrotu "odpowiednio" po wyliczeniu podmiotów składających propozycję, odnosiło się do statusu osoby, której propozycja jest składana, tj. do pracownika albo funkcjonariusza zatrudnionego/pełniącego służbę po 1 marca 2017 r. w Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej oraz w Krajowej Skarbowości, a nie do rodzaju propozycji (jej treści, tj. propozycji pracy lub służby). Gdyby ustawodawca zakładał, że funkcjonariuszowi składa się tylko propozycję służby, a pracownikowi tylko propozycję pracy, wówczas powyższy przepis miałby inne brzmienie. Za powyższym przemawiał ponadto fakt, że po 1 marca 2017 r. w Krajowej Informacji Skarbowej oraz w izbach administracji skarbowej zatrudnieni są zarówno pracownicy jak i osoby o statusie funkcjonariuszy - wskazywał na to art. 165 ust. 3 i ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej; natomiast w Krajowej Szkole Skarbowości zatrudnieni są tylko pracownicy – zgodnie z art. 165 ust. 5 ww. ustawy. Przeciwko przyjęciu tezy, że funkcjonariuszowi składa się tylko propozycję służby, a pracownikowi tylko propozycję pracy przemawiały także: art. 174 ust. 3, art. 171 ust. 1 i ust. 2, art. 175 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ponadto z ww. ustawy nie wynikało aby organ zobowiązany był przedstawić propozycję wszystkim pracownikom i funkcjonariuszom. Organ podniósł nadto, że proces przedkładania propozycji uwzględniał obowiązujące w dacie ich przedstawiania warunki zatrudnienia, szczegółowo wskazane w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawie o Służbie Cywilnej, którym musieli sprostać dotychczasowi pracownicy i funkcjonariusze. Tymczasem skarżący w oświadczeniu złożonym w trybie art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 z późn. zm.) w zw. z art. 177 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w dniu 22 marca 2017 r. oświadczył, że pełnił służbę zawodową w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1721, z późn. zm.), co spowodowało, że nie spełnił on wymogu zatrudnienia w Administracji Skarbowej. Tym samym propozycja określająca nowe warunki służby lub pracy nie mogła zostać mu przedstawiona. Chybiony był więc zarzut naruszenia art. 60 Konstytucji RP. Ponadto, w ocenie organu nie zasługiwało również na aprobatę twierdzenie skarżącego, że skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego nie mógł nastąpić, bowiem w art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie wskazano urzędów celno-skarbowych. Do 1 marca 2017 r. skarżący wykonywał obowiązki służbowe w Urzędzie Celno - Skarbowym w K w Dziale [...], jednakże cały czas służbę pełni w Izbie Administracji Skarbowej w K. Ponadto bezzasadny był również podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa wyrażony w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na gruncie ustawy o Służbie Celnej Trybunał Konstytucyjny dopuścił bowiem odmienne traktowanie funkcjonariuszy Służby Celnej z uwagi na zadania przez nich realizowane. W odpowiedzi na argumentację organu, że skarżący nie mógł w ogóle być zatrudniony w Krajowej Administracji Skarbowej z uwagi na niespełnienie wymogu z art. 144 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej – skarżący podkreślił, że nigdy organ tej okoliczności nie podnosił. Powołał się dopiero na nią w odpowiedzi na wniesioną skargę. Skarżący podkreślał, że nigdy swojej służby w tego typu organach nie ukrywał, o czym świadczyły jego akta osobowe, a także publikacja w Monitorze Polskim oświadczenia lustracyjnego z 8 października 2004 r. Co więcej, tego typu służba w organach Państwa Polskiego nie stanowiła przeszkody w dotychczasowej służbie, a nawet w uzyskaniu certyfikatu bezpieczeństwa. Skarżący podkreślał, dołączając korespondencję Rzeczników Praw Obywatelskich (z lat 2007 i 2017), materiały legislacyjne (w tym dotyczące wniesionej petycji o skreślenie art. 144 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej), że art. 144 powołanej ustawy miał być stosowany wyłącznie do potencjalnie nowozatrudnionych w Krajowej Administracji Skarbowej. Za takim rozumieniem tego przepisu miała przemawiać zacytowana wypowiedź przedstawicielki Ministerstwa Finansów na posiedzeniu komisji sejmowej 20 kwietnia 2017 r. w sprawie petycji ("Jeszcze jedno chcę powiedzieć, jak gdyby nie wchodząc w spór, co do idei, że art. 144 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej nie można rozpatrywać w oderwaniu od przepisów wprowadzających tę ustawę. Proszę zwrócić uwagę, że art. 144 dotyczy osób, które w tej służbie, czy w tej organizacji mają podjąć pracę. Natomiast przepisy wprowadzające mówią o tych, którzy w tej chwili już pracują i pełnią służbę. Właśnie przepisy tej ustawy mówią w art. 170, jakie uprawnienia ma w tej chwili pracodawca składając propozycję funkcjonariuszowi dalszego pełnienia służby albo pracownikowi".). W kolejnych pismach skarżący powołał się na znane mu orzeczenia sądów powszechnych oraz sądów administracyjnych (w szczególności wyroki: WSA w Szczecinie z 4 października 2017 r., II SA/Sz 897/17 oraz z 19 października 2017 r., II SA/Ol 672/17) wskazujące na właściwość sądów administracyjnych w rozpatrywaniu skarg funkcjonariuszy celnych. Skarżący przyznawał, że zwłaszcza ostatni z powołanych wyroków dotyczył nieco innego stanu faktycznego, ale stanowisko sądu mogło mieć mutatis mutandis zastosowanie i w jego sprawie. Skarżący podkreślał, (pismo z 6 listopada 2017 r.), że i w jego sprawie DIAS zaniechał jakiejkolwiek oceny przydatności do dalszej pracy. Wskazał na swoje wykształcenie i doświadczenie zawodowe i dlatego skarżący zmodyfikował swoje żądanie wnosząc o uznanie trwałości stosunku służbowego i stwierdzenie na podstawie art. 146§2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bezskuteczności zaskarżonej czynności poprzedzającej niezłożenie mu propozycji nowych warunków zatrudnienia lub służby, a ponadto uznanie uprawnienia skarżącego do złożenia mu propozycji służby. Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2017 r. Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt III SA/Kr 89/17 oraz III SA/Kr 138/17 i prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt III SA/Kr 89/17. Dodatkowo skarżący wskazał, że jego odwołanie od pisma z 31 maja 2017 r. , które złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie zostało rozpatrzone, nie otrzymał żadnego postanowienia, żadnej decyzji, a jedynie prowadzono z nim korespondencję dotyczącą tej sprawy. Dlatego wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skargi nie były zasadne. Sąd przyjął, że ani ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej, ani ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie zobowiązują DIAS do przedstawienia propozycji służby dotychczasowym funkcjonariuszom (abstrahując całkowicie od kwestii stosowania w przypadku skarżącego art. 144 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). Z tych też powodów Sąd oddalił skargę na bezczynność w przedmiocie przedstawienia propozycji służby. Natomiast co do skargi na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego – Sąd uznał, że DIAS nie był w bezczynności przed wniesieniem skargi, ponieważ pismem z 31 maja 2017 r. nr [...] stwierdził, że stosunek służbowy wygaśnie z dniem 31 sierpnia 2017 r. (k. 339). W ocenie Sądu powyższe pismo było decyzją administracyjną, od której skarżący złożył odwołanie (k. 345), a sprawa skargi na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Warszawie (sygnatura akt II SAB/Wa 544/17). Jak bowiem wynikało z twierdzeń skarżącego – nie otrzymał on żadnego formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniesionego odwołania tj. decyzji lub postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania) Odnosząc się do argumentacji skarżącego o bezczynności w zakresie przedstawienia mu propozycji służby, należy podkreślić, że w obu powoływanych wyrokach sądów administracyjnych (WSA w Szczecinie z 4 października 2017 r., II SA/Sz 897/17 oraz z 19 października 2017 r., II SA/Ol 672/17) nie wyrażono poglądu, że ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zobowiązuje DIAS do przedstawienia propozycji służby dotychczasowym funkcjonariuszom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zajął wręcz przeciwne stanowisko wskazując, że: "(...) nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Skarżącej wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. W ocenie Sądu, choć rzeczywiście mało czytelnie ustawodawca to sformułował, to jednak z treści norm ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS da się wyprowadzić wolę ustawodawcy, że funkcjonariuszom (celnym) pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, jak też zatrudnienia. Wynika to chociażby z treści art. 169 ust. 3 p.w.u.KAS" (pkt 9 uzasadnienia). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wprawdzie uznał uprawnienie dotychczasowego funkcjonariusza do przedstawienia mu propozycji służby, a nie pracy, ale uznał tak ponieważ "Skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, należało opowiedzieć się za trwałością stosunku służby skarżącego i obok stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności". Również w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ukształtował się pogląd o braku obowiązku przedstawienia przez DIAS dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji służby (por. wyrok z 14 listopada 2017 r., III SA/Kr 932/17). Sąd orzekający w sprawie skarżącego uznaje ten pogląd za prawidłowy. Nie ma jednak konieczności przytaczania całości zawartej w uzasadnieniu tego wyroku argumentacji prawnej, ponieważ, co istotne, w sprawie skarżącego DIAS, działając w sposób zamierzony, w ogóle nie przedstawił jakiejkolwiek propozycji. Nie mają więc znaczenia szczegółowe rozważania czy możliwe jest przedstawienie propozycji pracy, a nie służby. W ocenie Sądu, nieprzedstawienie jakiejkolwiek propozycji (pracy lub służby), co do zasady, było dopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 170 ust.1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej stosunki służbowe dotychczasowych funkcjonariuszy wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r. jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Sąd zastrzega przy tym, że nie ocenia prawidłowości formy i zasadności nieprzedstawienia skarżącemu propozycji pracy lub służby (ww. pismo DIAS z 31 maja 2017 r., od którego skarżący wniósł odwołanie). Dodać też należy za postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., III SA/Kr 139/17, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarżący zgodnie z art. 165 ust. 6 otrzymał 24 lutego 2017 r. pisemną informację o miejscu świadczenia służby (k. 332). Przepis ten stanowi, że pracownicy zatrudnieni w izbach celnych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., otrzymują pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu. W ustawie nie ma jednak przepisu, który wiązałby tymczasowe wyznaczenie miejsca pracy (między 1 marca, a 31 maja 2017 r.) z obowiązkiem dalszego powierzania wykonywania zadań służbowych. Sąd nie podziela więc poglądu, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej na zaproponowanie tylko dalszych warunków służby. Jak już Sąd wskazywał powyżej, ustawodawca umożliwił wygaszanie dotychczasowych stosunków służbowych. Dał również wybór pomiędzy propozycją pracy, a propozycja służby. Przykładowo art. 167 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Z kolei art. 169 ust. 3 powołanej ustawy stanowi wprost, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia, a art. 174 ust. 3 tejże ustawy stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia, np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017. Odnosząc się natomiast do argumentacji odwołującej się do Konstytucji i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności to, zdaniem Sądu, nie mogą one być podstawą do wywodzenia prawa do bezterminowego zatrudnienia w służbie publicznej. Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Sąd podziela przy tym pogląd, że art. 60 Konstytucji RP reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12). W niniejszej sprawie Sąd nie mógł jednak oceniać "zwolnienia" ze służby publicznej (tj. właściwie ww. decyzji z 31 maja 2017 r. o wygaśnięciu stosunku służbowego) ponieważ skarga dotyczyła bezczynności. Skoro zatem w tej sprawie, w ocenie Sądu, nie istniał po stronie DIAS obowiązek przedkładania skarżącemu jedynie propozycji służby, to skargę należało oddalić. Odnosząc się z kolei do argumentacji skargi o bezczynności w wydaniu decyzji potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego to i w tym zakresie Sąd właściwe nie mógł się odnieść do argumentów kwestionujących przede wszystkim zasadność nieprzedstawienia propozycji służby. Sąd stoi przy tym na stanowisku, że skoro DIAS pisemnie poinformował skarżącego o dacie wygaśnięcia stosunku służbowego, okolicznościach faktycznych z tym związanych (nieprzedstawienie propozycji zatrudnienia lub służby) i podstawie prawnej (w piśmie wskazano art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) to takie pismo Sąd uznał za decyzję administracyjną. Pismo to zostało skierowane do konkretnej osoby (skarżącego), dotyczyło jego zindywidualizowanej sytuacji (dotychczasowy stosunek służbowy), zawierało oznaczenie organu ("Dyrektor Izby Administracji Skarbowej informuje") i podpis osoby działającej w imieniu DIAS. W doktrynie powołuje się poglądy orzecznictwa wskazujące, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. A. Wróbel, komentarz do art. 107 [w:]: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2016). Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, odwołując się do tego typu poglądów doktryny i orzecznictwa wskazał, że decyzja administracyjna to inaczej kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z 5 lutego 1988 r. III AZP 1/88, OSPiKA 3/89, poz. 59). Niezbędne elementy treści decyzji administracyjnej wymienia art. 107 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis (podpis elektroniczny) z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, pouczenie o prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego, sprzeciwu od decyzji lub skargi do sądu administracyjnego - w określonych przypadkach (art. 107 § 1 pkt 9). Przesłanką kwalifikowania aktu jako decyzji administracyjnej, w przypadkach wątpliwych stanowi pojęcie materialne decyzji administracyjnej konstruowane z elementów niespornych w nauce prawa administracyjnego, natomiast pojęcie procesowe decyzji administracyjnej daje podstawę do kontroli poprawności jej formy oraz procedury podjęcia (J. Borkowski [w:] B. Adamiak red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2013 r. wyd. 13). Podstawą dla uznania określonej czynności (pisma) organu administracyjnego za decyzję administracyjną jest więc posiadanie przez tę czynność trzech cech: a) musi być to przejaw woli organu administracyjnego, co należy rozumieć jako władcze narzucenie przez rozstrzygający sprawę organ swojego stanowiska; b) wola organu administracyjnego musi być oparta na przepisach prawa powszechnie obowiązującego; c) wola organu administracyjnego musi rozstrzygać konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej (strony). Należy przy tym zaznaczyć, że nawet w wypadku braku dla danego rozstrzygnięcia podstawy prawnej, będzie ono decyzją, chociaż obciążoną istotną wadą. W konsekwencji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z 27 września 2017 r., II SA/Rz 820/17). Nie ma też znaczenia subiektywne przekonanie organu, że jego "pismo" nie jest decyzją administracyjną. Gdyby bowiem sąd administracyjny zobowiązany był do uwzględnienia w tym zakresie stanowiska organu administracyjnego – to każda skarga na wydane w takiej sytuacji postanowienie o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 Kodeksu postepowania administracyjnego – byłaby bezcelowa. Odnosząc się do argumentów organu, wnoszącego o odrzucenie skargi z uwagi na brak bezczynności ponieważ nie istniał obowiązek wydania w tej sprawie decyzji – Sąd zauważa, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla brak precyzji ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w określaniu form władczego działania organu przy kształtowaniu stosunków służbowych lub pracy w związku z reformą służb celno-skarbowych. Gdyby zaakceptować argumentację organu to skarżący pozbawiony zostałby drogi do sądu. Jak wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przykładowo w wyroku z 30 listopada 2017 r., III SA/Kr 1007/17: "Systemowo, każdy człowiek świadczący w Polsce pracę, w tym w administracji skarbowej, ma prawo do kontroli przez sąd zasadności i prawidłowości zmiany warunków zatrudnienia (np. zatrudnieni na podstawie umowy o pracę w trybie przepisów Kodeksu pracy; funkcjonariusze w trybie art. 276 i 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej)". Nie ma zatem żadnego uzasadnienia aksjologicznego, aby pozbawić skarżącego analogicznego prawa, zwłaszcza w sytuacji gdy dotychczasowy pracodawca (tu: pracowniczy stosunek służbowy) wykonuje najdalej idące uprawnienia (nieprzedstawienie propozycji pracy lub służby) prowadzące do ustania zatrudnienia. Innymi słowy, prokonstytucyjna wykładnia art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wymaga uznania, że w przypadku nieprzedstawienia propozycji pracy lub zatrudnienia – DIAS deklaratoryjnie orzeka o wygaśnięciu stosunku służbowego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przyjęcie przez Sąd, że DIAS powinien wydać decyzję administracyjną otwiera skarżącemu drogę do sądu, ponieważ zgodnie z art. 3 §2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd zauważa również, że w analogicznych sprawach sądy powszechne akceptują rozstrzyganie na drodze administracyjnej spraw funkcjonariuszy, którym w ogóle nie przedstawiono propozycji pracy lub służby (por. postanowienie WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., III SA/Łd 875/17). Skargi zostały oddalone na zasadzie art. 151 Prawa o postepowaniu przed sadami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.