II SA/Kr 1420/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę nr XXVIII/232/2017 Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Sucha Beskidzka w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Suchej Beskidzkiej z dnia 31 marca 2017 r. nr XXVIII/232/2017 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Sucha Beskidzka w 2017 roku". Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. póz. 446 j.t.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 j.t.). Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącego w/w program opieki nad zwierzętami jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W części, która dotyczy edukacji mieszkańców Gminy Sucha Beskidzka, jak również wykonywania innych zadań w zakresie, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 i 4 programu, doszło do przekroczenia ustawowego upoważnienia. Należy podkreślić, że w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawarto zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Organ jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Musi ona bowiem zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. Nie można też wykraczać poza ustawową delegację. Rada gminy nie jest uprawniona do ujmowania w programie innych zagadnień. Powyższe wywody prowadzą do wniosków, że nie było podstaw prawnych do uregulowania kwestii wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 programu, a które dotyczą działań o charakterze edukacyjno-informacyjnym. Zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt, stanowią elementy programu, które powinny w nim zostać bezwzględnie uregulowane. Brak takich obligatoryjnych elementów przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a ust. 1 wymienionej ustawy, co należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Świadczy to bowiem o tym, że rada gminy nie w pełni zrealizowała powołaną delegację ustawową. Przedmiotowy program winien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie wskazano dokładnego adresu schroniska, w którym miałyby być przetrzymywane bezdomne zwierzęta (§ 2 ust. 1 pkt 3 w/w programu). Nie wskazano podmiotu odpowiedzialnego za opiekę i dokarmianie kotów wolno żyjących. Nie wskazuje się precyzyjnie, kto miałby zajmować się odławianiem bezdomnych zwierząt (§ 2 ust. 1 pkt 1 w/w programu), jaki konkretnie lekarz miałby zapewniać opiekę weterynaryjną, przeprowadzać zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt oraz uśpienia ślepych miotów (§ 2 ust. 1 pkt 5 oraz § 3 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 w/w programu), kto miałby zająć się poszukiwaniem nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt (§ 2 ust. 1 pkt 6 w/w programu), kto konkretnie miałby zapewnić miejsce dla zwierząt gospodarskich (§ 2 ust. 1 pkt 7 w/w programu), jak również kto miałby zapewnić całodobową opiekę weterynaryjną nad zwierzętami, które ucierpiały w wyniku zdarzeń drogowych (§ 2 ust. 1 pkt 8 w/w programu), tym samym naruszając w/w przepisy. Powyższe zapisy pozostają na wysokim poziomie ogólności, które w żaden sposób nie mogą świadczyć o wykonawczym charakterze takiej uchwały i przyjętym programie. Zostały uregulowane zbyt lakonicznie. Niewystarczającym na pewno jest ogólne wskazanie realizatorów zaskarżonej uchwały w § 6 programu, albowiem celem ustawodawcy było stworzenie takich mechanizmów, aby w przypadku zaistnienia sytuacji określonej w art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt gmina była przygotowana na ich rozwiązanie, a nie poszukiwała rozwiązań, gdy zdarzenia takie wystąpią. Brak tych regulacji należy ocenić jako istotne naruszenie prawa. Wskazanie w/w danych ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych w uchwale podmiotów. Dlatego też Rada Miejska w Suchej Beskidzkiej nie wypełniła w pełni delegacji wskazanej w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Należy również zwrócić uwagę na to, że § 7 w/w programu, nie uwzględnia wszystkich kosztów związanych z jego wprowadzeniem, dotyczących między innymi wydatków związanych z utrzymaniem zwierząt gospodarskich. Ponadto nie doszło do wyszczególnienia wydatków związanych z konkretnymi zadaniami i trybem postępowania przy wydatkowaniu środków. Dlatego też zapis ten nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się być zasadna. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z treścią tego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.z 2016, poz.446 – dalej u.s.g.) , w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydawania takich aktów, a jedynie jest opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego, co wynika z art. 40 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała, która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( tekst jednol. Dz. U. z 2013 r. poz. 865 z późn zm. u.o.z.). Skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu albowiem prokurator ma legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego (art. 8 §1 p.p.s.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a.). Artykuł 53 § 3 p.p.s.a. nie wprowadza terminu do wniesienia przez prokuratora skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika również brak obowiązku po stronie prokuratora wyczerpania trybu przedsądowego przed wniesieniem skargi. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednakże na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., w myśl którego w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Ustawa o ochronie zwierząt reguluje postępowanie ze zwierzętami kręgowymi, w tym zwierzętami kręgowymi wykorzystywanymi w celach naukowych lub edukacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (art. 2 ust. 1 u.o.z.). Jak wynika z art. 4 pkt 16 u.o.z., ilekroć ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W pozostałych punktach art. 4 u.o.z. zdefiniowano szereg innych pojęć używanych w przedmiotowej ustawie, w tym znaczenie terminów " zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie". Ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach domowych" - rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (pkt 17), natomiast "zwierzęta gospodarskie" – to takie zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (pkt 18). Artykuł art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Stosownie do art. 11a u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W myśl art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Stosownie do art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie. Jak wynika z art. 11 ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Ponadto z art. 11 ust. 3 u.o.z., ustanawiającego zakaz odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt (poza sytuacją gdy zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt) wynika, że odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. W tym zakresie należy też uwzględnić rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. Nr 116, poz.753 ), które wydano z upoważnienia zawartego w art. 11 ust. 2 u.o.z. Z powołanych wyżej przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika, że uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana jest obowiązkowo i powinna zawierać wszystkie elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach, podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także wysokości środków i sposobu finansowania programu. Charakter normatywny uchwały rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi był przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 20116 r., II OSK 3245/14 ( zam. zb. LEX nr 2199460 ), w którym wywodząc iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, jednocześnie zwrócono uwagę na specyficzny i zróżnicowany charakter normatywny takiego aktu, zawierającego normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Interpretacja postanowień art. 11a u.o.z. powinna następować z uwzględnieniem wykładni gramatycznej oraz funkcjonalnej, systemowej i historycznej oraz dyrektyw dotyczących ich wyników. Z uwagi na znacznie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu, nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować. Jeżeli nawet terminologia używana przez ustawodawcę w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1,3,4,6 i 8 u.o.z. nie jest tożsama z przewidzianą w pkt 7, to właśnie wykładnia celowościowa nakazuje wszystkie regulacje postrzegać jednakowo i kompleksowo, jak zbiór konkretnych wskazań skierowanych do mieszkańców i właściwych podmiotów na tyle sprecyzowanych, by ich wykonanie było możliwe. Z tych właśnie powodów w programie należy wskazywać nie tylko konkretne gospodarstwo rolne, w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, ale również konkretne schroniska dla zwierząt w którym gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretny podmiot zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretne schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretny podmiot, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów oraz konkretny podmiot zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program i jego realizacja niewątpliwie wymaga uprzedniego zawarcia stosownych umów. Tak skonkretyzowanych elementów obligatoryjnych w zaskarżonej uchwale zabrakło, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 11a ust. 2 pkt 1,2,3,4,5,6,7, i 8 u.o.z., albowiem bez tego rzeczywiste wykonywanie Programu staje się iluzoryczne. Słusznym jest przy tym wskazanie prokuratora, iż nie jest wystarczające ogólne wymienienie podmiotów zobowiązanych do realizacji zadań uchwały, jeśli nie przypisano konkretnych podmiotów konkretnym zadaniom. Zarzuty skargi dotyczące powyższego są zatem zasadne. Podobnie, trafny jest zarzut naruszenia w sposób istotny art. 11a ust. 5 u.o.z. w zakresie, w jakim nie określono w uchwale sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu. Nie stanowią bowiem pełnej realizacji dyspozycji tego przepisu postanowienia § 7. Powołany wyżej przepis ustawy stanowi wprost , że program, o którym mowa w ust. 1 zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Pozostawienie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym z wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu dopiero w później zawieranych umowach, narusza przepisy prawa. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań z konkretnym sposobem ich wydatkowania już w programie pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją. Powyższe również należy uznać za gwarancję faktycznego wykonania poszczególnych zadań, które są liczne. Tylko taka regulacja czyni też możliwym rzeczowe wykonanie kompetencji przyznanej ustawą podmiotom uprawnionym do opiniowania programu. Brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego w tym zakresie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymów określenia wysokości i sposobu wydatkowania związanych z nim środków, to tego rodzaju postanowienia obligatoryjnie winny się znaleźć w zaskarżonej uchwale, a jest ich brak. Powtórzyć należy, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala na prawidłową realizację zapisu ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14). Również w tym przypadku waga uchybień uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Niezasadnie wskazuje natomiast skarżący na podstawy do uznania, że § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz § 5 narusza przepisy ustawy, albowiem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy uległy zmianie w relacji do poprzednio obowiązujących, które nie pozwalały na zamieszczenie w programie takich postanowień. Przepisowi § 11 ust. 2 u.o.z. poprzez użycie słowa " w szczególności" ustawodawca nadał charakter otwarty, co umożliwia wprowadzenie do programu zapisu o działaniach edukacyjnych i innych w zakresie ochrony zwierząt. Mając jednakże na uwadze, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa materialnego, stwierdzono jej nieważność w całości – jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a.